七、環(huán)評公眾參與案例亮點(diǎn)

　　現(xiàn)實(shí)是個(gè)多棱鏡，只有通過案例，環(huán)評公眾參與角度的多樣性才被折射出來。最典型、最理想的公眾參與范本當(dāng)然是圓明園鋪膜防滲事件聽證會(huì)，我們期待聽證會(huì)成為公眾參與的重要平臺(tái)；發(fā)生污染之后追究環(huán)評責(zé)任的安徽望江某化纖公司案例也很典型，畢竟現(xiàn)在大多數(shù)公眾還只是在受到污染后才想著維權(quán)；而重慶兩志愿服務(wù)發(fā)展中心的環(huán)評第三方審核，則為專業(yè)NGO監(jiān)督環(huán)評過程提供了參考；北京六里屯的居民自學(xué)有關(guān)垃圾焚燒的知識，最終阻止垃圾焚燒廠落戶在自家門口，無疑是這個(gè)時(shí)代“公民科學(xué)”的標(biāo)桿。但是，本書的案例并不限于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評過程，甚至不限于環(huán)評的公眾參與：從聽說千島湖引水工程方案要出臺(tái)，甚至還沒到浙江省發(fā)改委立項(xiàng)，千島湖下游各縣居民就通過平和、理性的方式表達(dá)訴求；而重慶市為小南海水電站而調(diào)整保護(hù)區(qū)時(shí)，自然之友就敏感地察覺了，開始了艱難的守護(hù)魚類家園的過程；湖北省骨架公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評的公眾參與顯得有些特別，因?yàn)榄h(huán)評單位費(fèi)盡心思也找不到公眾來提意見，這說明公眾自身的意識還有待提高；還有一個(gè)案例甚至不是環(huán)評，筆者認(rèn)為PX項(xiàng)目更多影響的是社會(huì)環(huán)境，政府除了更加公開透明、更加關(guān)注群眾利益之外，沒有更好的辦法獲得公眾的信任。最后兩個(gè)案例是大數(shù)據(jù)時(shí)代專業(yè)化的產(chǎn)物：一個(gè)是要求各省級環(huán)保部門公開專家意見和專家信息，唯有如此，決策過程才能更加透明，防止舞弊現(xiàn)象；另一個(gè)則是舉報(bào)借用真環(huán)評單位資質(zhì)的假環(huán)評公司和只掛靠而不對環(huán)評報(bào)告負(fù)責(zé)的環(huán)評工程師，這無疑是對環(huán)評工程行業(yè)整體的凈化。

　　1.圓明園鋪膜防滲事件：環(huán)境保護(hù)公眾參與的一個(gè)樣本

　　到2015年，正好是圓明園鋪設(shè)防滲膜環(huán)評聽證會(huì)10周年。當(dāng)時(shí)，媒體、專家、政府、公眾、民間環(huán)保組織等多方的矚目促成了中國首例環(huán)境影響公眾聽證會(huì)的召開，是中國環(huán)境保護(hù)公眾參與的里程碑式事件。各種觀點(diǎn)的展示和碰撞通過新華網(wǎng)和人民網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)直播在第一時(shí)間傳送給社會(huì)公眾。言辭激烈處，甚至有代表中途退場。在聽證會(huì)發(fā)言的29人中，有一大半明確反對圓明園鋪設(shè)防滲膜。不少人認(rèn)為，這是中國環(huán)境保護(hù)乃至民主法治的歷史上的里程碑。然而不幸的是，環(huán)評聽證會(huì)制度自從那次聽證會(huì)之后似乎戛然而止，在后來的許多多方爭議的環(huán)評事件中并沒有發(fā)揮作用。那么，那次聽證會(huì)是如何落地的？各方在其中扮演了什么角色？10年后，我們能否喚醒《環(huán)境影響評價(jià)法》中的“睡美人條款”，再次運(yùn)用聽證會(huì)來推動(dòng)公眾真實(shí)、理性地參與環(huán)評過程？

　　2.小南海水電站前期的公眾參與

　　為了長江上的水電站建設(shè)而調(diào)整珍稀稀有魚類保護(hù)區(qū)的范圍，這是一場典型的發(fā)展與保護(hù)之間的博弈，這一次戰(zhàn)火已經(jīng)蔓延到了環(huán)評程序之前。小南海水電站的環(huán)評并沒有開始，但是由于水電站的選址在原保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍就是為了確保水電站上馬。保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整由農(nóng)業(yè)部提出，而審批權(quán)在環(huán)保部。自然之友等多家環(huán)保組織在提出反對意見的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)調(diào)整已經(jīng)通過審批，于是向農(nóng)業(yè)部申請論證記錄和報(bào)告公開，遭到拒絕后，繼續(xù)行政復(fù)議、申請國務(wù)院最終裁決，最終卻石沉大海。然而環(huán)保組織沒有放棄，而是繼續(xù)對小南海水電站環(huán)評問題提出意見，并且提出重慶市用電的替代方案。小南海水電站至今為止沒有動(dòng)工。

　　3.垃圾焚燒與二英爭議的前車之鑒——北京六里屯

　　垃圾焚燒是最近在國內(nèi)爭議很大的話題。令人驚訝的是，除了一兩位來自正式科研機(jī)構(gòu)的學(xué)者外，許多帶有某種專業(yè)頭銜的技術(shù)專家或與垃圾管理有關(guān)的政府官員都站在焚燒產(chǎn)業(yè)一邊，并不遺余力地為該行業(yè)“去毒化”。然而，這種“專業(yè)”的傲慢并沒有說服公眾，更沒有找到垃圾管理的正確道路。相反，受垃圾影響的社區(qū)居民開始自發(fā)學(xué)習(xí)和垃圾焚燒及二英有關(guān)的科學(xué)知識，與隱約形成聯(lián)盟的政府官員、焚燒產(chǎn)業(yè)及技術(shù)專家相抗衡。這種網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的“公民科學(xué)”無疑打破了“專業(yè)”的藩籬，使原本躺在學(xué)術(shù)期刊中、本應(yīng)由專家口中傳出的焚燒產(chǎn)物有毒有害的知識，通過論壇、小冊子迅速傳播開來。他們還廣泛動(dòng)員了人大代表、媒體等多種社會(huì)資源，最終迫使焚燒廠另行選址。

　　4.安徽省望江縣農(nóng)民行政訴訟安徽省環(huán)保廳批復(fù)某粘膠纖維項(xiàng)目違法

　　安徽望江某化纖公司污染嚴(yán)重，周圍居民癌癥多發(fā)。一位農(nóng)民在律師的幫助下，申請撤銷安徽省環(huán)保廳對于該項(xiàng)目的批復(fù)；而后向環(huán)保部申請行政復(fù)議；在環(huán)保部維持安徽省環(huán)保廳不予撤銷的決定后，他向安徽省環(huán)保廳所在地的合肥市蜀山區(qū)人民法院提起訴訟，敗訴后上訴到合肥市中級人民法院。盡管安徽省環(huán)保廳存在未按期出示證據(jù)，未依法告知公民聽證權(quán)利，未審查環(huán)境容量，未審查環(huán)評單位資質(zhì)，未追究化纖公司超期試生產(chǎn)，其工作人員兼任環(huán)評單位法定代表人等諸多問題，但二審仍然判農(nóng)民敗訴。盡管如此，環(huán)境行政主管部門事后還是對該企業(yè)進(jìn)行了整改。更重要的是，該案開啟了安徽省環(huán)境司法、執(zhí)法領(lǐng)域“民告官”之門，對于推進(jìn)政府依法行政、維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法、司法，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)具有里程碑意義。或許只有各地公眾都行動(dòng)起來，運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法的環(huán)境權(quán)益，中國的環(huán)境狀況才會(huì)得到根本性改觀。

　　5.湖北省骨架公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)案例

　　該案例最大的特點(diǎn)就是沒有公眾主動(dòng)參與這項(xiàng)公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)評。作為環(huán)評工程師，筆者列出了汽車尾氣、噪聲、道路占地和水土流失導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能下降、穿越保護(hù)區(qū)、引起地質(zhì)災(zāi)害甚至非傳統(tǒng)環(huán)境影響因素對民族文化方面的影響。如果公眾認(rèn)真參與，一定還會(huì)發(fā)現(xiàn)更多潛在的問題。然而，環(huán)評單位采取了研討會(huì)、非正式訪談、問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查等方式，主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)政府部門、交通設(shè)施使用者（包括行業(yè)協(xié)會(huì)）、交通設(shè)施服務(wù)提供者（包括行業(yè)協(xié)會(huì)）、環(huán)保NGO，但除了幾個(gè)政府部門關(guān)心用地情況外，湖北的3個(gè)環(huán)保組織和普通公眾均認(rèn)為與自身無關(guān)，或者認(rèn)為向環(huán)評單位反映問題起不到什么作用。這從一個(gè)側(cè)面反映出了規(guī)劃環(huán)評所處的尷尬境地：一方面規(guī)劃可能對環(huán)境造成重大影響，另一方面，和污染工廠開始排放、開始造成健康影響相比，規(guī)劃似乎距離我們的切身利益還很遠(yuǎn)，于是事不關(guān)己高高掛起。

　　6.杭州第二水源千島湖配水工程環(huán)評

　　千島湖下游的新安江經(jīng)富春江匯入錢塘江，途中流經(jīng)淳安、建德、桐廬、富陽，直至杭州。2003年，浙江省曾經(jīng)提出過從千島湖直接（通過管道而非河床）引水至杭州和嘉興的計(jì)劃，主要是因?yàn)閮蓚�(gè)城市水質(zhì)性缺水，而用管道引水不會(huì)受到污染。但由于水利部原部長錢正英說，引水要先治污，像千島湖這么好的水，要留給子孫用，引水計(jì)劃擱置了。然而，在浙江省提出“五水共治”的治污方案的同時(shí)，千島湖配水工程又被提上了議事日程。這是很奇怪的，因?yàn)槿绻�治污確實(shí)有成效，引水工程就失去了必要性。配水工程還會(huì)引起其他問題：工程取水量沒有列入流域保護(hù)規(guī)劃的用水總量控制；配水會(huì)導(dǎo)致千島湖水位下降，生態(tài)是否能有保障取決于新安江水電站，而后者的調(diào)度權(quán)不在浙江�。恍掳步�下游來水減少會(huì)導(dǎo)致水質(zhì)惡化；配水將造成杭州市要么水價(jià)上漲，要么財(cái)政虧空的兩難局面。公眾在浙江省發(fā)改委立項(xiàng)、環(huán)評等環(huán)節(jié)都主動(dòng)提出意見，還通過微博“留住千島湖”展示照片等方式表達(dá)反對配水工程的民意。盡管政府部門展現(xiàn)出開明的姿態(tài)，多次召開討論會(huì)，但始終沒有正面回應(yīng)上述幾個(gè)重要問題。2014年12月，工程動(dòng)工。但公眾的意見不是徒勞的，引水工程的總量從原來的每年16.86億立方米下調(diào)到9.78億立方米，嘉興取消了引水計(jì)劃。

　　7.從社會(huì)影響評估的角度解析PX系列事件

　　PX項(xiàng)目是我國近期爭議很大的又一話題。除了環(huán)境影響之外，PX項(xiàng)目帶來更多的是社會(huì)影響。有人說公眾太敏感，談PX色變。然而，這種局面是如何造成的，卻十分值得各地方政府反思。社會(huì)影響評價(jià)理論打開了觀察環(huán)境問題的另外一個(gè)視角。它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該及時(shí)、真實(shí)、全面地公開信息，在這個(gè)信息社會(huì)，片面公示甚至不公示信息，只會(huì)引起公眾的反感和恐慌，受損的是政府的公信力，社會(huì)也會(huì)因此而變得不穩(wěn)定。而且社會(huì)影響是具有累積性的，從廈門PX事件起，項(xiàng)目處置始終是一筆糊涂賬，一直影響到以后的一系列PX項(xiàng)目。因此，要允許有限沖突，給公眾表達(dá)訴求的平臺(tái)，對公眾的問題要作出回應(yīng)。最重要的是，執(zhí)政者心目中一定要有公眾利益，盡量避免公眾利益遭受損失，在不能避免的情況下要把損失降到最低，并且要予以補(bǔ)償。一位廈門受訪者說：“在PX事件中，到處都是感到自己的利益可能受到損害的人，卻沒有看到感覺自己會(huì)從項(xiàng)目受益的人�！笨峙轮挥袌�(zhí)政者不再一切向GDP看，中國的環(huán)境問題才能徹底改觀吧？

　　8.重慶武陵光伏和安美電鍍環(huán)評第三方審核項(xiàng)目

　　重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心（以下簡稱“兩江環(huán)保中心”）是著力關(guān)注環(huán)評各個(gè)方面的環(huán)保組織，本書的最后3個(gè)案例都來自于該機(jī)構(gòu)。兩江環(huán)保中心最開始關(guān)注的重點(diǎn)是污染現(xiàn)場，在尋求解決污染問題的時(shí)候，追根溯源，發(fā)現(xiàn)是環(huán)評存在著一些普遍性問題。但是，兩江環(huán)保中心認(rèn)為，環(huán)評制度的設(shè)計(jì)其實(shí)還是比較完備的，還有公眾參與的空間，難點(diǎn)在于落實(shí)。于是兩江環(huán)保中心就試圖通過民間組織對環(huán)評全過程的監(jiān)督、組織公眾參與、積極將民間組織發(fā)現(xiàn)的環(huán)評問題及時(shí)反饋給相關(guān)方，以實(shí)現(xiàn)環(huán)評程序正義、質(zhì)量提高、公眾參與有效，最后能真正削減污染、維護(hù)社會(huì)和諧。通過把環(huán)評第三方審核報(bào)告遞交給環(huán)評單位、當(dāng)?shù)丨h(huán)保局、市政府公開信箱，并密集溝通交流，兩江環(huán)保中心解決了武陵光伏項(xiàng)目涉嫌環(huán)評造假、未批先產(chǎn)等問題，安美電鍍也遷入了專門的電鍍工業(yè)園。

　　9.環(huán)評審查專家?guī)煨畔⒐�開行政訴訟案

　　環(huán)評審查專家?guī)焓黔h(huán)評制度中的重要一環(huán)，關(guān)系著環(huán)評文件的最終質(zhì)量，關(guān)乎環(huán)評審批決策。專家?guī)斓耐该鞫燃吧鐣?huì)監(jiān)督將影響專家的公平公正性。盡管許多環(huán)評業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為環(huán)保組織和公眾的環(huán)評專業(yè)能力有待提高，而公示專家意見實(shí)際上將使這一能力得到快速提高，但公示的過程并不容易。兩江環(huán)保中心向環(huán)保部和31個(gè)省級環(huán)保部門申請公開環(huán)評審查專家?guī)烀麊�，包含環(huán)評審查專家的姓名、職稱、專業(yè)、所屬單位等內(nèi)容。一些環(huán)保部門不熟悉有關(guān)規(guī)定，甚至設(shè)置人為門檻。兩江環(huán)保中心依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)審查專家?guī)旃芾磙k法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對廣東省環(huán)保廳不公開環(huán)評審查專家?guī)扉_展了行政訴訟。最終經(jīng)過法院調(diào)解，廣東省環(huán)保廳公開了環(huán)評審查專家?guī)煨畔ⅰ?/p>

　　10.環(huán)評資質(zhì)掛靠與假環(huán)評公司

　　環(huán)評市場的供不應(yīng)求，企業(yè)和個(gè)人的逐利本性形成了大量的環(huán)評掛靠現(xiàn)象�，F(xiàn)實(shí)中有大量的假環(huán)評單位利用真環(huán)評單位的資質(zhì)在開展環(huán)評業(yè)務(wù)，真環(huán)評單位從中抽取管理費(fèi)用；一些有資質(zhì)的環(huán)評單位為了降低成本往往會(huì)選擇一些環(huán)評工程師掛靠在本單位以便于取得資質(zhì)，但這些掛靠的人員都是不編寫環(huán)評文件的。這兩種掛靠行為首先就是違法違規(guī)的，環(huán)評的效果也難以得到保證。兩江環(huán)保中心組建環(huán)評公眾參與網(wǎng)，在錄入環(huán)評信息時(shí)，發(fā)現(xiàn)了大量環(huán)評單位、環(huán)評工程師違法掛靠現(xiàn)象。該機(jī)構(gòu)先后發(fā)布了9期環(huán)評單位違法報(bào)告、1期針對百度公司發(fā)布違法開展環(huán)評業(yè)務(wù)公司百度推廣的公開信、1期環(huán)評工程師違法違規(guī)報(bào)告，涉及假環(huán)評公司23家、環(huán)評單位25家以上、環(huán)評工程師上百人。這些推動(dòng)得到了相關(guān)部門的積極反饋。環(huán)保部直接對違規(guī)環(huán)評單位作出了停業(yè)整頓的處理，對環(huán)評工程師作出了撤銷證書和通報(bào)批評的處理，并將處置結(jié)果對全國通報(bào)。這無疑是對環(huán)評行業(yè)的凈化。

　　謝新源

　　2015年12月

　　……