序

本書(shū)系筆者在國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)民工城市融入模型及政策仿真研究”（批準(zhǔn)號(hào)：10BRK012）成果的基礎(chǔ)上修改完善而成。項(xiàng)目研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，中央及地方性政策指向及相關(guān)數(shù)據(jù)，不限于農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，而是面向外來(lái)務(wù)工人員群體乃至整個(gè)流動(dòng)人口，問(wèn)卷調(diào)查及政策仿真以“外來(lái)務(wù)工人員”為主要研究對(duì)象，故本書(shū)最終定名為《融入城市：外來(lái)務(wù)工人員城市融入模型及政策仿真研究》。

伴隨我國(guó)城市化的推進(jìn)，外來(lái)務(wù)工人員已經(jīng)成為一個(gè)規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體。外來(lái)務(wù)工人員的問(wèn)題難以解決，很大程度上與該群體和城市化之間還沒(méi)有形成良性互動(dòng)有關(guān)。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化水平的不斷提高，外來(lái)務(wù)工人員問(wèn)題得以緩解的主要標(biāo)志，就是外來(lái)務(wù)工者與相應(yīng)人口不斷在城市沉淀，并逐步融入城市社會(huì)。外來(lái)務(wù)工人員的城市融入，折射出的是不同群體之間的利益關(guān)系，既涉及國(guó)家層面的宏觀政策，又與流入地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源分配的規(guī)則、流入地居民的接納程度以及務(wù)工者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景等因素相關(guān)。

從影響外來(lái)務(wù)工人員城市融入的宏觀和微觀因素看：（1）戶籍制度一直被視為影響外來(lái)務(wù)工人員城市融入的關(guān)鍵因素，是該群體面臨各種不公平的基礎(chǔ)性制度。戶籍制度及與之相捆綁的相關(guān)社會(huì)制度，把外來(lái)勞動(dòng)力排斥在城市主流勞動(dòng)力群體之外，并且在公共資源配置和公共服務(wù)方面始終存在區(qū)域性和制度性分割。近年來(lái)各地戶籍改革成效不一，改革領(lǐng)域所具有的政策推動(dòng)和相機(jī)決策特征較為明顯。而未來(lái)改革的基本思路是:戶口與福利保障脫鉤，逐步消除外來(lái)人口和城市居民的身份差別，實(shí)行居住登記制度，實(shí)現(xiàn)自由遷徙和常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋。（2）土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員市民化的重要環(huán)節(jié)。土地流轉(zhuǎn)既推動(dòng)了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，又促進(jìn)了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，因此，土地流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行有助于加速進(jìn)城務(wù)工者的城市融入進(jìn)程。（3）城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度對(duì)外來(lái)務(wù)工人員城市融入有著重要影響。中央和地方政府應(yīng)該著力于促進(jìn)勞動(dòng)力跨戶籍、跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動(dòng)，打破二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的身份隔絕，創(chuàng)造一種公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（4）社會(huì)保障權(quán)是外來(lái)務(wù)工人員合法權(quán)益的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口均不同程度地付出了社會(huì)保障權(quán)益代價(jià)，這種損失可能造成個(gè)人生活風(fēng)險(xiǎn)的累積，進(jìn)而加劇整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系的社會(huì)保障，適度發(fā)展非就業(yè)關(guān)聯(lián)性保障，同時(shí)，應(yīng)盡快改變分割的社會(huì)保障資源管理模式。（5）人力資本和社會(huì)資本是影響外來(lái)務(wù)工人員城市融入的重要因素。人力資本直接關(guān)系到外來(lái)務(wù)工者的非農(nóng)就業(yè)能力、收入水平，對(duì)其在城市的經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入乃至心理融入均存在顯著影響。關(guān)系型社會(huì)資本和契約型社會(huì)資本在外來(lái)務(wù)工者城市融入的不同階段，其影響具有差異性。

社會(huì)政策作為一個(gè)重要變量，影響著外來(lái)務(wù)工人員在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、謀生立足的能力、在城市發(fā)展的可能性，以及能否與城市居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。國(guó)家層面外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)政策的演變歷程表現(xiàn)為兩個(gè)主線：一是城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，二是外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)環(huán)境的改善及合法權(quán)益之維護(hù)。中央和政府職能部門(mén)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)政策調(diào)整持積極態(tài)度，政策目標(biāo)表現(xiàn)為：促進(jìn)人口、勞動(dòng)力的流動(dòng)與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，追求經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保持國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定�，F(xiàn)階段外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)政策特征主要表現(xiàn)為：（1）在社會(huì)政策調(diào)整過(guò)程中以維護(hù)和保障外來(lái)務(wù)工人員的利益、實(shí)現(xiàn)共享社會(huì)發(fā)展成果為基準(zhǔn)；（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)政策調(diào)整的基本框架、現(xiàn)實(shí)條件和行動(dòng)基礎(chǔ)；（3）走向城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面發(fā)展，即城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略布局、市場(chǎng)和資源配置的統(tǒng)一規(guī)劃。從區(qū)域?qū)用婵�，長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府因地制宜，在遵循中央政府指導(dǎo)思想和基本原則的基礎(chǔ)上，在改善外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)環(huán)境、加強(qiáng)與外來(lái)務(wù)工者福利和權(quán)益相關(guān)的社會(huì)保障制度建設(shè)、計(jì)劃生育管理與服務(wù)、勞動(dòng)用工制度、戶籍及居住管理、子女教育、住房條件改善等方面做了大量工作；而珠三角地區(qū)政策的出臺(tái)緊跟時(shí)代的步伐，滿足現(xiàn)行實(shí)際情況的需要，外來(lái)務(wù)工人員在流入地享受的權(quán)利和福利待遇已經(jīng)逐步從單一的社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)展到就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、社會(huì)救助及法律援助等多個(gè)方面，外來(lái)務(wù)工人員融入城市社會(huì)的制度性障礙在逐步減少。

本書(shū)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員城市融入程度的測(cè)度從微觀層面和宏觀層面兩個(gè)層次進(jìn)行。微觀層面的考察包括：一是基于個(gè)人或家庭的角度，運(yùn)用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型（ELES模型）測(cè)算外來(lái)務(wù)工人員在城市生活的基本需求，并與其收入水平相比較，反映外來(lái)務(wù)工人員城市融入的經(jīng)濟(jì)能力；二是通過(guò)建立市民化意愿的多元Logistic回歸模型，分析不同類(lèi)型變量對(duì)外來(lái)務(wù)工人員市民化意愿的影響。宏觀層面的考察包括：一是基于公共資源配置視角，分析公共資源配置狀況及均衡性、外來(lái)人口對(duì)公共資源分配的攤薄效應(yīng)，以及公共資源配置中存在的問(wèn)題；二是通過(guò)構(gòu)建財(cái)政壓力—政策響應(yīng)模型及政策仿真，測(cè)算提高外來(lái)務(wù)工人員的城市融入程度，可能帶來(lái)的財(cái)政壓力以及如何進(jìn)行政策優(yōu)化設(shè)計(jì)。

本書(shū)認(rèn)為，外來(lái)務(wù)工人員城市融入的福利政策效應(yīng)，取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素：財(cái)政壓力和政策響應(yīng)能力。財(cái)政壓力是地方政府在外來(lái)人口管理制度安排和福利政策設(shè)計(jì)中需要考慮的重要因素。測(cè)算結(jié)果顯示，如果外來(lái)人口有資格獲得相應(yīng)的市民待遇，地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障方面將面臨較大財(cái)政壓力。根據(jù)現(xiàn)階段補(bǔ)貼水平，子女教育與住房保障帶來(lái)的財(cái)政補(bǔ)貼壓力應(yīng)該在承受能力范圍之內(nèi)。將外來(lái)務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并不斷擴(kuò)大覆蓋面、提高參保率，對(duì)縮小戶籍人口快速老齡化導(dǎo)致的養(yǎng)老基金缺口具有較好的補(bǔ)償作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著外來(lái)人口繼續(xù)滯留概率提高，未來(lái)的養(yǎng)老金待遇給付增加，外來(lái)務(wù)工人員的“養(yǎng)老金紅利”將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤梆B(yǎng)老金負(fù)債”。外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)特別是社會(huì)救濟(jì)問(wèn)題，如果不能在中央財(cái)政的框架下予以解決，這項(xiàng)政策安排將給地方政府帶來(lái)巨大的財(cái)政成本，使它在現(xiàn)階段并不具備足夠的可行性。政府的政策響應(yīng)能力表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是籌資能力，二是政策協(xié)調(diào)性，兩者相輔相成。其中，籌資能力在很大程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是財(cái)力相關(guān)聯(lián)，政策協(xié)調(diào)性受制于政府之間乃至部門(mén)之間的合作關(guān)系。中央政府、流入地政府、流出地政府以及各職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，各主體目標(biāo)利益的不一致性，勢(shì)必會(huì)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員福利體系的構(gòu)建產(chǎn)生影響。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員城市融入，不僅要打破現(xiàn)行戶籍制度障礙，更重要的是促進(jìn)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于財(cái)政體制。

外來(lái)務(wù)工人員城市融入是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，其重要表現(xiàn)是獲取平等的市民權(quán)利，而制度障礙是阻礙外來(lái)務(wù)工人員城市融入的重要因素，包括戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度等領(lǐng)域的改革，以及涉及外來(lái)務(wù)工人員城市融入成本分擔(dān)和公共資源與公共服務(wù)供給的財(cái)政體制改革，改革成效將在很大程度上影響該群體城市融入的進(jìn)展和質(zhì)量。現(xiàn)階段應(yīng)按照如下政策思路推進(jìn)：（1）積極推進(jìn)戶籍制度改革，鼓勵(lì)有條件、有意愿的外來(lái)務(wù)工者在城市落戶；（2）以居住證為依托，構(gòu)建起“梯度賦權(quán)”的公共服務(wù)供給機(jī)制；（3）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系；（4）推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；（5）進(jìn)一步提高城市公共管理水平和公共服務(wù)資源配置能力；（6）進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，建立外來(lái)務(wù)工人員城市融入的成本分擔(dān)機(jī)制；（7）完善公共服務(wù)供給模式，建立公共服務(wù)供給的最低標(biāo)準(zhǔn)制度。