卷首語

新冠肺炎大疫后的中國社會政策發(fā)展

有智者說，風險總是走在人類進步的前面。其實，人類也是在應(yīng)對各種風險中不斷進步的。人類不是沒有風險意識和風險防控措施，只是風險太多、太復雜，難以有效應(yīng)對。2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）爆發(fā)以來，朝野內(nèi)外、學界政界都把應(yīng)對新冠肺炎危機視為中國公共衛(wèi)生體制、應(yīng)急反應(yīng)體制，乃至中國國家治理體系和治理能力面臨的一場“大考”。一時間，圍繞新冠肺炎的預警和防控而展開的關(guān)于疾病防控、衛(wèi)生治理乃至國家治理的討論，成為輿論的熱潮。有人基于疫情初期的預警失效而心懷質(zhì)疑，有人則基于舉國體制的疫情控制能力則大加頌揚。不論褒貶與否，有一個基本的事實是，在這次新冠肺炎疫情帶來公共衛(wèi)生危機和國家治理挑戰(zhàn)的重大風險之前，中國已經(jīng)在國家治理和健康領(lǐng)域?qū)嵤┝司哂星罢靶缘膰�家�?zhàn)略——推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和健康中國建設(shè)。新冠肺炎疫情危機的爆發(fā)，既是一面鏡子，可以照出中國國家治理和健康建設(shè)中的問題和短板，也是一種催化劑，可以為中國國家治理現(xiàn)代化和健康中國的建設(shè)提供強大的動力。

公共衛(wèi)生危機、社會政策與國家治理

在2003年“非典”疫情之后，社會各界就“非典”疫情的發(fā)生進行了深入的討論和反思，認為改革開放以來中國片面追求經(jīng)濟增長、忽視社會民生發(fā)展的發(fā)展模式，是導致類似“非典”這類重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的根本原因。基于這種認識，國家后來加大了醫(yī)療衛(wèi)生投入，不僅建立了覆蓋市、鄉(xiāng)、村的三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，而且重點建設(shè)了國家疾病防控體系，重金打造了全球規(guī)模最大，橫向到邊、縱向到底的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。到2009年，國家還進一步啟動新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，重點建設(shè)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，建立了覆蓋全民的醫(yī)療保障制度。此后，國家更進一步提出了健康中國戰(zhàn)略，致力于推動衛(wèi)生健康工作理念、服務(wù)方式從以治病為中心向以人民健康為中心的重大政策范式轉(zhuǎn)移。更重要的是，自“非典”疫情之后，國家也在發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式上作出了重大調(diào)整，改變了片面追求經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而倡導實施經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的科學發(fā)展觀和以人民為中心的發(fā)展理念，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和美好生活的實現(xiàn)。與此同時，黨和政府還大力推進社會管理和社會治理創(chuàng)新，進而提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新戰(zhàn)略。

然而，在黨和政府大力推進健康中國戰(zhàn)略和國家治理現(xiàn)代化之時，我們意外地遭遇了新冠肺炎疫情。這一疫情在讓國家和人民付出了慘痛代價的同時，也對中國的疾病防控體系、衛(wèi)生治理體系乃至國家治理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，被視為一次針對國家治理體系和治理能力的“大考”。

新冠病毒的為禍，雖然有其偶然性，但其大規(guī)模爆發(fā)以及有效防控過程中出現(xiàn)的問題，無疑與國家治理體系和治理能力、公共衛(wèi)生體制、醫(yī)療衛(wèi)生資源、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公民健康狀況與健康意識等因素密切相關(guān)。如何吸取新冠肺炎危機的教訓、提升國家治理能力、推動國家經(jīng)濟社會健康發(fā)展、實現(xiàn)人民對美好生活的向往，這是抗疫結(jié)束后必須認真思考的重大問題。不同的學者可以從疾病防控、醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)急管理、社會治理、信息公開、公共管理、社會保障等不同路徑進行反思�？紤]到新冠肺炎疫情是重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，而公共衛(wèi)生（包括醫(yī)療服務(wù)）是社會政策的重要內(nèi)容，社會政策又是國家治理的重要工具，因此，我們想從社會政策的視角做一些思考，重點討論新冠肺炎疫情后中國社會政策的發(fā)展方向。

新冠肺炎疫情后的中國社會政策發(fā)展：基于國家治理的思考

從國家治理現(xiàn)代化的視角來看，社會政策在中國國家治理中的作用還沒有得到應(yīng)有的重視和充分的發(fā)揮。社會政策是現(xiàn)代國家治理體系的重要內(nèi)容，也是國家治理的重要工具�？茖W制定和實施社會政策是現(xiàn)代國家能力的重要體現(xiàn)，也是國家合法性的重要來源。社會政策有著廣泛的內(nèi)涵，既涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障、住房、社會服務(wù)等諸多政策領(lǐng)域，也涉及中央、地方、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭和個人等諸多主體。因此，社會政策的規(guī)劃設(shè)計和實施評估需要民主和科學的政策過程，需要有擔當?shù)恼�黨和政府、有社會責任的企業(yè)、有參與能力的社會組織、有公民意識的個人。所以，社會政策的發(fā)展將有力地推動社會多元主體互動和協(xié)作，強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，最終有利于推動國家治理的現(xiàn)代化。

進入市場轉(zhuǎn)型時期以來，由于沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會政策的關(guān)系，社會政策在國家治理中的重要作用沒有得到應(yīng)有的認同和肯定。在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略下，“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關(guān)系被認為是零和游戲，社會政策及其相應(yīng)的福利制度安排被認為是經(jīng)濟發(fā)展的障礙，沒有予以應(yīng)有的關(guān)注。雖然進入21世紀后，特別是在“非典”危機后，社會政策得到了更多的關(guān)注，并且在保障和改善民生的邏輯下有了快速的發(fā)展，但社會政策與福利發(fā)展上的認知悖論一直困擾著各級決策者。因此，在新冠肺炎疫情之后，應(yīng)借助國家治理現(xiàn)代化推進的契機，把社會政策與國家治理現(xiàn)代化有機地結(jié)合起來，通過完善社會政策設(shè)計，增加社會支出，調(diào)整中央與地方的福利責任，構(gòu)建全國統(tǒng)一實施的標志性的普惠性社會項目，強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，增進社會團結(jié)，促進國家認同，增強國民的自豪感。

具體來說，基于國家治理現(xiàn)代化的需要，在新冠肺炎疫情之后，中國社會政策的發(fā)展應(yīng)該重點關(guān)注以下三個方面。

第一， 要克服社會政策發(fā)展上的認知悖論。西方福利國家危機之后的經(jīng)驗表明，社會政策不只是財富再分配，也是社會投資，有助于推動經(jīng)濟發(fā)展。具體來說，社會政策可以通過提升個人、家庭、社區(qū)、民間組織和政府部門的能力建設(shè)，提升人力資本，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的協(xié)同。為此，需要各級政府在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，不斷解放思想，全面而正確地認識經(jīng)濟政策與社會政策、經(jīng)濟發(fā)展與民生改善之間的關(guān)系。不僅如此，還要從政治合法性的高度認識社會政策的重要性。隨著中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，通過完善社會政策不斷滿足人民的美好生活，已經(jīng)成為化解社會主要矛盾的必然選擇。走向強起來的中國，需要為人民提供更高水平的生活質(zhì)量。

第二，要實質(zhì)性地增加社會支出。中國社會支出水平長期偏低，而且也沒有形成完善的社會支出概念和統(tǒng)計指標體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家實力的增強，政府必須不斷強化自身的福利支出責任，建立社會支出與國民經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長同步的機制，把更多的公共資源投入到滿足人民美好生活的需要中。作為單一制國家，中央政府和地方政府必須在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，落實好各自財政的投入責任，特別是中央政府要承擔起自己在教育、健康、基本收入保障方面的財政責任，同時應(yīng)有計劃地出臺由中央政府負責實施的、具有普及主義特征的社會福利項目，在提升社會整體福利水平的同時，增進人民對國家的認同。簡言之，需要把愛國主義建立在民生福祉不斷提高的基礎(chǔ)上，讓社會政策成為愛國主義的載體。

第三，要高度重視福利治理能力建設(shè)。福利治理能力是國家治理能力的直接體現(xiàn)。推進國家治理能力現(xiàn)代化必須高度重視福利治理能力建設(shè)。隨著社會政策的不斷擴展以及社會支出的不斷增加，福利治理能力必須得到相應(yīng)提高，非此無法提升福利績效和人民的獲得感。為此，要統(tǒng)一政策制定與政策執(zhí)行；要統(tǒng)一政策過程與預算過程；要加強部門聯(lián)動和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高相關(guān)職能部門的組織協(xié)調(diào)效率；要充分利用現(xiàn)代信息科技手段，打破部門信息壁壘和利益羈絆，優(yōu)化服務(wù)流程，實現(xiàn)部門協(xié)同；要提升職能部門政策執(zhí)行力，強化服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平；要不斷提高社會政策項目的統(tǒng)籌層次。一個良好的福利治理體系，不能只依賴于行政體系中的政策部門，還需要非政府主體的參與，要協(xié)調(diào)好政府、市場與社會組織三大主體之間的關(guān)系。國家不僅要從工具層面發(fā)揮家庭、社會組織（社區(qū)）、市場組織的福利功能，更要從價值層面承認其福利功能的不可或缺性和合法性。一方面要改善國家發(fā)揮作用的方式，壯大社會組織的福利角色，支持家庭有效發(fā)揮福利功能，鼓勵市場主體履行社會責任；要重視政府購買服務(wù)機制的作用，同時要把家庭政策（兒童政策）作為福利制度改革發(fā)展的重要內(nèi)容；要把現(xiàn)代企業(yè)社會責任理念與單位福利制度的社會主義傳統(tǒng)有效地結(jié)合起來，創(chuàng)新市場主體的社會福利角色。另一方面要調(diào)動社會力量，激活社會資本，鼓勵民間資金積極投入社會福利事業(yè)，積極扶持民辦福利事業(yè)，對民辦福利設(shè)施與慈善事業(yè)給予政策優(yōu)惠和適當?shù)呢斦�投入，用較少的投入去吸引撬動更大的民間財力。