一、漢代政府組織

甲、皇室與政府

嚴(yán)格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統(tǒng)一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統(tǒng)一。只要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統(tǒng)一政府，而其所轄的各地方，也已經(jīng)不是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區(qū)分了。因此講中國傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續(xù)。所以秦代暫亦不講，而只講漢代�，F(xiàn)在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，重要的是看政府的職權(quán)分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。是皇室與政府之職權(quán)劃分，第二是中央與地方的職權(quán)劃分。我們知道：秦以后，中國就開始有一個統(tǒng)一政府，在一個統(tǒng)一政府里，便不能沒有一個領(lǐng)袖。中國歷史上這一個政治領(lǐng)袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產(chǎn)生的呢？在中國傳統(tǒng)政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現(xiàn)代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什么要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領(lǐng)袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那里便可表現(xiàn)所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。后來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現(xiàn)在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結(jié)。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農(nóng)業(yè)國，幾千萬個農(nóng)村，散布全國，我們要責(zé)望當(dāng)時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們?nèi)舴菍�憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應(yīng)該承認(rèn)皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數(shù)。我們不能說，中國從前不用民主 選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統(tǒng)政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權(quán)，這些皆所謂貴族。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲�？ぬ�守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進(jìn)步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關(guān)系，現(xiàn)在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關(guān)系�；适沂遣皇羌此阏�府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權(quán)又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應(yīng)該分開的，而且也確實在依照此原則而演進(jìn)�；实凼菄�家的領(lǐng)袖，而實際政權(quán)則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統(tǒng)一；宰相是政府的領(lǐng)袖，負(fù)政治上一切實際的責(zé)任�；蕶�(quán)和相權(quán)之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認(rèn)為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代皇權(quán)和相權(quán)之劃分，讓我先舉一實例：當(dāng)時皇帝宰相，各有一個“秘書處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮里的“秘書”了。漢代開始的尚書，其職權(quán)地位本不高，后來才愈弄愈大。先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當(dāng)時所謂的十三曹，一個曹等于現(xiàn)在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當(dāng)時宰相秘書處組織之龐大，與其職權(quán)之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，并包軍吏在內(nèi)。二千石是當(dāng)時的官，以年俸有兩千石谷得名�？梢姵�廷一切官吏任免升降，都要經(jīng)宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農(nóng)桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現(xiàn)在的交 通部，科程是指一切交 通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉(zhuǎn)運，是管運輸?shù)�，略如清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務(wù)主任。這十三個機關(guān)，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據(jù)這十三曹名稱，便可想見當(dāng)時政務(wù)都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因為皇帝只有一個籠統(tǒng)的尚書處，只有一個書房。先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關(guān)。這相府十三曹，此諸皇室尚書的范圍大得多，而且此十三曹的權(quán)位也很重，也竟儼如后代之專部大臣。可見漢代一切實際事權(quán)，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領(lǐng)袖。以上單據(jù)一例來講皇室和政府的區(qū)別。從中國傳統(tǒng)政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區(qū)別的。

乙、中央政府的組織

現(xiàn)在說到漢代中央政府的組織。當(dāng)時有所謂三公、九卿，這是政府里的官。丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫管監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設(shè)施。它是副丞相。按照漢代習(xí)慣，用現(xiàn)代語說，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預(yù)聞其他政事。因此當(dāng)時行政長官實在是丞相。依照文字學(xué)原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什么人的副官呢？他該就是皇帝的副官�；实蹖嶋H上不能管理一切事，所以由宰相來代理，皇帝可以不負(fù)責(zé)任。為什么又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭重要事在祭祀。祭祀是重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當(dāng)時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉(zhuǎn)為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。于是他家里的家宰，也就變成了國家的政治領(lǐng)袖。本來封建時代，在內(nèi)管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)。這在周官書里的天官冢宰的職權(quán)，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設(shè)有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就住在皇宮里。那時凡具中字的官，都是指是住在皇宮的�；适业囊磺惺�，照例都?xì)w御史中丞管。御史中丞屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如實則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統(tǒng)治。那時，皇帝有什么事，交 待御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉(zhuǎn)報宰相。宰相有什么事，也照這個手續(xù)，由御史大夫轉(zhuǎn)中丞，再轉(zhuǎn)入內(nèi)廷，這是當(dāng)時皇帝與政府關(guān)系之大概。

再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫泰常，這個常字，本當(dāng)作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻(xiàn)時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務(wù)官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江 在梁山泊，朱貴在山腳下開設(shè)酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設(shè)在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當(dāng)了堯的門房。因此光祿與勛是古今語，都指門房言。衛(wèi)尉是一個武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當(dāng)時凡屬軍事方面的官都稱尉。太仆猶之是皇帝的車夫，《論語》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，仆是趕車的�；实鄢鋈ィ�太仆就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都?xì)w他管。如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面的�；实鄢鲩T，隨帶的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鴻臚，一直相沿到清代，就等于外交 部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交 際的。臚是傳呼義。古禮主賓交 接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達(dá)到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達(dá)官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務(wù)。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務(wù)的，現(xiàn)在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學(xué)術(shù)都是在宗廟的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太監(jiān)很少，大部分還是普通人。當(dāng)時一般要跑入政府做官的人，步就得現(xiàn)進(jìn)入皇宮里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認(rèn)識，然后得機會再派出去當(dāng)官。這些在皇宮里服務(wù)的，多半是年輕人，當(dāng)時稱作郎官，都?xì)w光祿勛管�？鬃邮�二世孫孔安國，也就做過郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像“坦克車、飛機”之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交 。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻并不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當(dāng)時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農(nóng)和少府，都是管財政經(jīng)濟(jì)的。大司農(nóng)管的是政府經(jīng)濟(jì)，少府管的是皇室經(jīng)濟(jì)。大司農(nóng)的收入支銷國家公費，少府收入充當(dāng)皇室私用�；适也荒苡么笏巨r(nóng)的錢。所以我們說當(dāng)時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當(dāng)時全國田賦收入是大宗，由大司農(nóng)管。工商業(yè)的稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務(wù)官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當(dāng)時政府的首長，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經(jīng)費，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經(jīng)濟(jì)也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經(jīng)是國家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務(wù)，沒有政務(wù)。現(xiàn)在中國已經(jīng)只剩了一家，就是當(dāng)時的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)了。這個大家庭也轉(zhuǎn)變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現(xiàn)在則是這個政府的領(lǐng)袖。

以上對漢代的三公九卿，已經(jīng)講了一個大概。這是當(dāng)時中央政府的組織情形。

丙、漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，為省。一省之大，等于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。但就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石�？ぬ�守調(diào)到中央可以做九卿，再進(jìn)一級就可當(dāng)三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當(dāng)太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當(dāng)時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

丁、中央與地方之關(guān)系

說到中央與地方的關(guān)系。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統(tǒng)計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經(jīng)濟(jì)、教育、刑事、民事、盜賊、災(zāi)荒，每年有一個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計。中央特派專員到地方來調(diào)查的叫刺史。全國分為十三個調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會超過九個郡。他的調(diào)查項目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責(zé)任，是由太守負(fù)責(zé)的。政府派刺史來調(diào)查，不過當(dāng)一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小。所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬于御史丞�；蕦m里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監(jiān)察的責(zé)任。