代序
按戶連片耕種模式
賀雪峰
湖北沙洋縣推行的按戶連片耕種模式寫入2016年中央一號文件：依法推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。沙洋縣按戶連片耕種模式成為了沙洋經(jīng)驗，沙洋經(jīng)驗的核心在于回應當前形勢下農(nóng)戶的生產(chǎn)需要，具有普遍意義，值得全國推廣。中央一號文件將沙洋縣推行按戶連片耕種模式的經(jīng)驗吸收進來，一改很長一段時間以來一號文件不接地氣的積弊，是一個值得表揚的好事。
說一號文件不接地氣，其中最典型的是近年來在全國強推農(nóng)地確權(quán)。分田到戶以后，中央一直試圖通過強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)來調(diào)動農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。這樣一種思路走到極端，就是弱化土地集體所有權(quán)，甚至將土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。在當前農(nóng)村土地經(jīng)營者與承包者普遍發(fā)生分離，而且分田到戶以來農(nóng)戶承包土地十分細碎的情況下面，承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化以及當前正在進行的農(nóng)地確權(quán)，就可能讓細碎分散農(nóng)地更加無法整合以便利生產(chǎn)。正是在中央強制要求土地確權(quán)的政策背景下面，沙洋縣為回應農(nóng)民強烈生產(chǎn)訴求而推進了農(nóng)村土地按戶連片耕種模式。
與全國農(nóng)村一樣，分田到戶時，沙洋縣的農(nóng)田按照距離遠近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞等因素分級分等，再按人均分，從而出現(xiàn)了農(nóng)戶承包地分散化、細碎化的問題。沙洋全縣耕地面積95.3萬畝，耕地101.7萬塊，承包農(nóng)戶12.4萬戶，戶均耕地7.7畝，戶均8.7塊土地，每塊土地平均0.88畝。隨著農(nóng)村青壯年勞動力的大量進城，土地承包戶與經(jīng)營戶的分離，以及農(nóng)業(yè)機械化的推進，土地細碎化嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果在如此細碎承包土地上確權(quán)，就可能造成難以挽回的錯誤。沙洋縣因此在確權(quán)之前推行按戶連片耕種模式。
沙洋縣按戶連片的主要目標是實現(xiàn)農(nóng)戶一戶一片田，將當前農(nóng)戶分散而細碎的承包地集中為一片，以便于耕種。按農(nóng)戶的說法，將之前分散細碎的承包地集中連片，不僅便于建設基礎設施，便于生產(chǎn)管理，而且可以極大地降低生產(chǎn)成本。過去地塊分散，農(nóng)戶承包土地相互插花，無論是機耕還是灌溉都存在斷頭路、斷頭渠，造成生產(chǎn)的困難。承包地分散在不同地方，機械就要來回跑，耕地、插秧、施肥、治蟲、灌溉、收割都極不方便。農(nóng)戶之間為公共設施使用發(fā)生沖突的可能極大，沙洋縣經(jīng)常因為農(nóng)戶爭水、爭機耕路、協(xié)調(diào)種植品種等等發(fā)生沖突甚至多次發(fā)生打架死人事件。土地集體連片，基礎設施建設提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利程度，加上管理的方便，同樣面積耕地，農(nóng)戶生產(chǎn)投入要降低1/4，農(nóng)業(yè)投入時間要減少1/3。
沙洋縣回應農(nóng)戶強烈的按戶連片愿望的一個動因是沙洋縣三坪村在第二輪土地延包時進行了劃片承包，基本做到了一戶一片田，并在此基礎上進行了水電路等農(nóng)業(yè)基礎設施建設。劃片承包后，三坪村成為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最好的村，村莊矛盾最少的村，農(nóng)民上訪最少的村，當然也是農(nóng)民種田最方便的村。三坪村周邊農(nóng)村都有極強烈的進行劃片承包的訴求。只是因為按中央強化農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的政策，無論是縣鄉(xiāng)還是村干部都擔心劃片承包動了農(nóng)民承包地會違反政策，且取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利與否與縣鄉(xiāng)村干部都沒有關系。因此，鄉(xiāng)村干部普遍怕麻煩，無論農(nóng)民要求土地按戶連片的訴求多么強烈，鄉(xiāng)村干部都是能推則推。
2014年沙洋縣開始農(nóng)地確權(quán)頒證登記試點，縣委縣政府希望借確權(quán)的政策機會來回應農(nóng)民訴求，因此在全縣選擇三個村進行按戶連片試點，按戶連片獲得了群眾積極擁護，試點也很成功。2015年開始在全縣推廣。
為了規(guī)避政策風險，沙洋縣推廣按戶連片耕種模式尤其強調(diào)尊重農(nóng)民意愿，不動承包權(quán)而調(diào)整經(jīng)營權(quán)，尤其防止打亂重分的情況。在實踐中，沙洋縣主要有三種按戶連片模式，第一種是各戶承包權(quán)不變，農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，這種模式要占全部按戶連片的80%多；第二種是農(nóng)戶間協(xié)商交換承包經(jīng)營權(quán)，約占10%；第三種是土地重分，所占比重不是很大。
以上三種模式中，土地重分效果最好，操作程序簡便，連片效果好。沙洋縣按土地重分進行按戶連片的村組大多數(shù)都保持了各戶二輪承包面積的不變，即增人不增地、減人不減地，少數(shù)按人口進行了打亂重分。因為沙洋縣委縣政府一再強調(diào)土地重分必須要有全體農(nóng)戶同意，充分尊重農(nóng)戶意愿，同一個行政村，有的村民組全體農(nóng)戶同意，就打亂重分了，還有村民組因為有人反對，就沒有重分，從而普遍出現(xiàn)了同一個行政村采用不同方式推進按戶連片的情況。個別村，雖然有個別農(nóng)戶反對打亂重分，但90%以上村民強烈要求打亂重分，村干部也比較強勢，這些村就借強烈民意打亂重分了，效果也很不錯。2015年沙洋縣未發(fā)生一起因為土地重分所引起的農(nóng)民上訪。
第一種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，好處是保留了農(nóng)民第二輪承包經(jīng)營權(quán)，壞處是互換經(jīng)營權(quán)，造成農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的不一致，且協(xié)商互換經(jīng)營權(quán)的程序極為繁瑣。以鄂冢村為例，全村共換經(jīng)營權(quán)1000多次，每換一次就得簽一份合同，極大地提高了土地互換的成本。
第二種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換承包經(jīng)營權(quán)，主要發(fā)生在土地重分中有農(nóng)戶反對土地重分的村組。其結(jié)果也是極大地提高了按戶連片的成本。與互換經(jīng)營權(quán)相比，好處是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一致，但程序也一樣的繁瑣。
之所以第一種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)成為主導，主要原因是沙洋縣委縣政府擔心推進按戶連片耕種模式違反中央政策精神。沙洋縣力推此種模式，而反對土地重分的辦法。但在實踐中，無論是村干部還是農(nóng)戶都認為只有土地重分好。雖然沙洋縣在匯報中說只有3%的土地重分，實際上，全縣土地重分的比例要大大高于3%，而且也只有打亂重分的村組才真正做到了一戶一片地，真正充分達到了按戶連片、便利生產(chǎn)的效果。而且打亂重分后遺癥少，推進速度快，成本也低。
為了規(guī)避政策風險，沙洋縣仔細研究了歷年國家相關法律與政策規(guī)定。其中，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定承包方之間為方便耕種或各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換，成為沙洋縣委縣政府的法寶。沙洋縣委縣政府因此允許村組在全體農(nóng)戶同意且承包面積不變的情況下面進行土地重分，以達到按戶連片的效果。土地重分存在的最大問題是可能有農(nóng)戶反對，包括本來支持卻因為重分中對抓鬮地塊不滿意，或因為個人矛盾，而堅決反對，最終導致按戶連片推行不下去。沙洋縣幾乎所有鄉(xiāng)村干部和農(nóng)戶都認為承包地打亂重分基礎上的按戶連片是最好的，但在實踐中有的村民組因為一戶反對進行不下去。
農(nóng)業(yè)部調(diào)研組在沙洋縣三個按戶連片試點村調(diào)研，官垱鎮(zhèn)鄂冢村支書記說：還是重新分地的辦法好，但是地段好的農(nóng)民不同意，我們做不下來工作，如果政策上統(tǒng)一要求重新分地就好了；拾橋鎮(zhèn)馬新村15個村民組，有4個村民組采取了重新分地、面積不變的辦法，村支書車友國說：還是重新分地的辦法效果好，操作簡單，便于連片；馬良鎮(zhèn)童沙村12個村民組，有4個村民組采取重新分地、增人增地、減人減地的辦法，效果極好。村支書張家武說：有四個組重新分了地，這突破了《承包法》，但是群眾都是同意的，作為試點也是成功的。換地的辦法肯定不如重新分好。從我們在沙洋縣的全面調(diào)研來看，農(nóng)業(yè)部調(diào)研組所調(diào)研三個試點村的情況具有典型性、代表性和普遍性，這就是，土地重分的辦法是最為有效的，最可以達到便利農(nóng)戶耕種的效果，也是最受農(nóng)戶和村干部歡迎的。實踐中，采用土地重分的村組往往都是村班子團結(jié)有戰(zhàn)斗力、在這次按戶連片工作中效果最好的也最受農(nóng)戶歡迎的村組。
之所以縣委縣政府偏低估計土地重分模式下的按戶連片，是因為擔心違反政策。實踐中一些村組無法有效推進按戶連片，以及選擇程序繁瑣效果也不好的另外兩種農(nóng)戶間土地互換模式，也是為了規(guī)避政策風險。也就是說，當前的農(nóng)地政策已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，嚴重影響了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，嚴重拖了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后腿。當前正在全國推進的農(nóng)地確權(quán)將進一步固化目前已經(jīng)成為反面教材的農(nóng)地制度。農(nóng)民也只能為此政策和制度付出更多流汗、流淚乃至流血的代價。
除沙洋縣以外，若有心就會發(fā)現(xiàn)，一直以來，全國各地尤其是南方稻作區(qū)不斷出現(xiàn)地方政府因應農(nóng)民強烈訴求而推進農(nóng)戶耕地連片實踐，以解決當前已經(jīng)嚴重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細碎化問題。全國反復出現(xiàn)的這種解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細碎化的地方努力卻一直沒有變成中央政策，甚至，中央不僅沒有回應農(nóng)民的訴求和地方的努力，反而通過進一步強化農(nóng)民細碎土地產(chǎn)權(quán)的土地確權(quán)，將本應解決的問題變得更難解決了。
沙洋縣借土地確權(quán)的政策時機回應農(nóng)戶強烈的按戶連片耕種訴求，是對土地確權(quán)的反動。這次中央一號文件竟然將沙洋縣按戶連片解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細碎化問題吸收到一號文件中來了，這個按地氣的政策回應也讓我們看到了希望。
但愿全國推廣沙洋按戶連片的經(jīng)驗，并在此過程中反思甚至改變諸如農(nóng)地確權(quán)這樣不接地氣的政策。