在不到半個世紀的時間里，非殖民化進程迅速瓦解了延續(xù)數百年的殖民體系，解放并賦予很多非獨立領土以國家身份和主權資格。不過，國際社會賦予的主權只是法律意義上的，使其享有獨立和免于外部干預的資格；比這種外在的法律承認更重要的是主權的內在維度，即維持國內有效治理、促進社會有效整合并為其提供所需公共產品的能力。羅伯特·杰克遜將前者稱為“消極主權”（Negative Sovereignty），后者稱為“積極主權”（Positive Sovereignty）。Robert H�盝ackson，“Negative Sovereignty in Sub-Saharan Africa”,Review of International Studies,Vol��12，No��4，1986，pp��247-264；Robert H�盝ackson，and Carl G�盧osberg，“Why Africa�餾 Weak States Persist：the Empirical and the Juridical in Statehood”，World Politics,Vol��35，No��1，1982,pp��1-24；Robert H�盝ackson，Quasi-states，Cambridge University Press，1993�笨死�斯納將后者稱為“國內主權”（Domestic Sovereignty），前者則具體區(qū)分為具有獨立管轄權的國際法律主權（International Legal Sovereignty）以及不受外部干預的威斯特伐利亞主權（Westphalian/Vatellian Sovereignty）兩類。Stephen D�盞rasner，“Sharing Sovereignty：New Institutions for Collapsed and Failing States”,International Security，Vol��29，No��2，Fall 2004，pp��85-120�眱扇藢χ鳈嗟膮^(qū)分并無實質差異，都旨在強調外在的形式承認并不能掩蓋不少新獨立國家自身缺乏國家性（Stateness）的事實。這些國家既無法像韋伯所強調的那樣壟斷暴力機器，從而提供最基本的安全與秩序，也無法建立有效力和權威的政府機構，以維持正常運轉，亦即缺乏福山所強調的國家能力（State Capability）。其具體表現形態(tài)，就是學界從20世紀90年代逐漸聚焦的所謂“失敗國家”（Failed State）、脆弱國家（Fragile State）、“半國家”（Quasi-state）或者“弱國家”（Weak State）。
　　二、聯合國維和行動的轉型
　　在維護國際和平與安全方面，聯合國所擔負的職責和賦予的權威是任何組織和機構都無法匹敵的。兩極格局崩潰后，聯合國很快從冷戰(zhàn)對峙的陰影中走出來，在安全領域的角色和地位日益凸顯。為因應安全形勢的發(fā)展變化，聯合國也從理念到行動做出了相應的調整和變革，其中表現之一就是維和行動的轉型與建設和平概念的引入。
　　傳統(tǒng)維和源于聯合國憲章第六章即“爭端之和平解決”，行動大多局限于監(jiān)督兩個國家或政治實體之間的和平，防止沖突升級或重現。其主要任務包括：通過定點、巡邏等技術方式進行觀察、監(jiān)測和報告；監(jiān)督�；鸷椭С趾瞬闄C制；通過建立緩沖區(qū)和信任措施的方式干預沖突。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，p��21�边@類維和至今存在于一些地區(qū)，如部署在中東的停戰(zhàn)監(jiān)督組織（1948年至今），部署在查謨和克什米爾的印巴觀察組（1949年至今），部署在戈蘭高地負責監(jiān)督以色列與敘利亞�；鸷兔撾x接觸的脫離接觸觀察員部隊（1974年至今）等。由于費用較低、政治上維持下去比撤走更容易，因而可以持續(xù)數十年。這類維和的其他特征是：嚴格謹守三原則，即同意、中立和不使用武力；人員由軍事觀察員和士兵構成；任務單一，授權明確，“所處理的是癥狀而非沖突的根源，內在缺乏退出戰(zhàn)略”，大會、安理會：《聯合國和平行動問題小組的報告》，聯合國文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第14段。也并不負責調停分歧、協助達成和平協議，只是設法將沖突方分隔開。
　　從20世紀90年代初開始，在國際社會的支持下，聯合國一方面大幅增加了維和行動數量在聯合國成立至冷戰(zhàn)結束的44年間，聯合國只實施了16項維和行動；而1990—1993年三年間聯合國就啟動了15項維和行動。1948—2015年聯合國總共開展了71項新任務，其中用來應對國內沖突的有51項，而冷戰(zhàn)期間只有1項，即20世紀60年代的剛果。，另一方面也啟動了和平行動的變革和轉型，將不少新任務納入其行動議程。Katharina P�盋oleman，International Organisations and Peace Enfocement：The Politics of International Legitimacy，Cambridge University Press，2007，p��5�本S和行動的轉型最先源于人道主義的危機。面對不斷出現的難民流出、大規(guī)模屠殺和強奸、采用強行驅逐和恐嚇方式進行的族裔清洗、蓄意制造的饑饉和故意傳播的疾病等人道主義危機，聯合國展開一系列人道主義救援行動，包括收容難民、提供緊急救援物資等。人道主義援助本由大會負責提供政策指導，但隨著越來越多的人道主義事件危及國際和平與安全，安理會逐漸成為參與主角。為保證救援行動的開展，聯合國在征得沖突各方同意和合作的情況下設置了中立地帶或非軍事區(qū)，在某些情況下則根據憲章第七章，由安理會授權設置安全地帶、安全區(qū)、安全走廊或禁飛區(qū)，比如在伊拉克北部地區(qū)、盧旺達、布隆迪等地。秘書長報告：《秘書長關于保護在沖突情況下向難民和其他人提供的人道主義援助的報告》，聯合國文件S/1998/883，1998年9月22日，第5—7頁。這些措施雖然對對象國的主權做出了特定限制，但仍然不足以為沖突中遭到暴力威脅的平民提供人身保護。1995年，“聯合國保護部隊”在波斯尼亞和黑塞哥維那境內建立6個“安全區(qū)”，但當塞爾維亞的軍隊攻陷斯雷布雷尼察這塊穆斯林飛地時，沒有接到授權的“聯保部隊”對接下來的大規(guī)模種族屠殺只能袖手旁觀。聯合國大會第54屆會議：《秘書長依照大會第53/35號決議提出的報告：斯雷布雷尼察的陷落》，聯合國文件A/54/549，1999年11月15日。
　　《聯合國憲章》對人權和主權的處理非常模糊，它一方面“重申基本人權之信念”，一方面又禁止干涉“本質上屬于任何國家國內管轄之事件”。但20世紀90年代在索馬里、波黑、盧旺達、科索沃相繼發(fā)生的大規(guī)模人道主義災難，“使人們不再集中注意主權政府的豁免權，而注意它們對本國的人民和廣大國際社會的責任�！蓖�脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責任》，聯合國文件A/59/565，2004年12月13日，第54頁。面對“在武裝沖突中，那些故意將平民或者其他受保護的人作為攻擊目標，有組織、大規(guī)模、公然違反國際人道法和人權法的行為”，1999年和2000年，聯合國在秘書長報告和安理會的兩份決議當中，開始建議安理會援引憲章第七章“有責任采取適當的行動”。Report of the Secretary-General to the Security Council,“The Protection of Civilians in Armed Conflict”，UN Doc�盨/1999/957，9 August 1999；Security Council Resolution S/Res/1265（1999）,17 September 1999；Security Council Resolution S/RES/1296（2000），19 April 2000。1997年5月安理會第3778次會議首次討論這一議題，題為“Protection for Humanitarian Assistance to Refugees and Others in Conflict Situations”，不過最終沒有形成任何決議或主席聲明。See Juergen Dedring，The United Nations Security Council in the 1990s：Resurgence and Renewal，State University of New York Press，2008,p��125。奈爾·麥克法蘭、云豐空著，張彥譯：《人的安全與聯合國——一部批判史》，浙江大學出版社2011年版，第205—207頁。2004年“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”的報告出臺，報告援引了加拿大“干預與主權委員會”2001年提出的“保護的責任”的理念，宣稱“各國簽署了《聯合國憲章》，從而不僅享有主權帶來的各種特權，同時也接受由此產生的各種責任。……集體安全原則則意味著上述責任的某些部分應當由國際社會予以承擔，依照《聯合國憲章》和《世界人權宣言》采取行動，根據情況建立必要的能力或提供必要的保護�！蓖�脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責任》，聯合國文件A/59/565，2004年12月13日，第22頁。報告的主旨及“保護的責任”的理念被隨后召開的首腦峰會有條件接受：“如果和平手段不足以解決問題，而且有關國家當局顯然無法保護其人民免遭種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害，我們隨時準備根據《憲章》，包括第七章，通過安全理事會逐案處理，并酌情與相關區(qū)域組織合作，及時、果斷地采取集體行動�！甭摵蠂�第60屆大會：《2005年世界首腦會議成果》，聯合國大會文件A/60/L��1，2005年9月20日，第26頁。盡管這份成果文件沒有將“保護平民”上升為維和行動應當遵循的普遍原則，卻為武力保護和軍事干涉打開了大門，甚至像利比亞那樣，直接將鏟除和顛覆政權視為行動目標。支持“保護平民”的聲音近些年還在強化，比如2015年和平行動問題高級別獨立小組的報告即呼吁，“聯合國在平民受到威脅或被殺害時絕不能袖手旁觀：特派團必須展現決心，利用一切可用手段來保護受到緊迫威脅的平民�！焙推叫袆訂栴}高級別獨立小組的報告：《集中力量，促進和平：政治、伙伴關系和人民》，聯合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第34頁。
　　1999年“聯塞（塞拉利昂）特派團”是第一個被授權保護平民的聯合國援助團，如今超過98%的維和特派團的軍事和警務人員有保護平民的任務。安理會在維和任務授權當中援引第七章條款的案例也越來越多。此外，大會和安理會關于沖突中的兒童和性暴力問題的各項決議設立了強制性監(jiān)測和報告安排，許多和平行動還專門設有平民保護顧問、兒童保護干事和婦女保護顧問。和平行動問題高級別獨立小組的報告：《集中力量，促進和平：政治、伙伴關系和人民》，聯合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第32頁。采取的保護手段多種多樣：遏制暴力的無序蔓延；為躲避暴力的平民提供庇護所；武力威懾；在特殊情況下，對武裝團體直接采取對抗行動。和平行動問題高級別獨立小組的報告：《集中力量，促進和平：政治、伙伴關系和人民》，聯合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第33頁。除了人身安全之外，提供的保護還包括協助難民的自愿回歸和安置流離失所人群、防止性暴力、保護婦女兒童等廣泛內容。Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support，A New Partnership Agenda：Charting a New Horizon for UN Peacekeeping，New York，July 2009，pp��19-20��
　　維和軍事化的傾向不僅僅體現在“保護平民”當中。以監(jiān)督�；鸷兔撾x接觸為特征的傳統(tǒng)維和部隊作為第三方，由于并不需要深度介入沖突，因而可以配備最低限度的武力，并僅限于自衛(wèi)。冷戰(zhàn)期間，安理會只在以色列侵犯突尼斯、南羅德西亞（現在的津巴布韋）白人政權獨立案和南非種族隔離案的處理上援引了憲章第七章動用武力。
　　同此前的國家間戰(zhàn)爭不同，在內戰(zhàn)中創(chuàng)建和平，需要克服安全方面的巨大障礙。在當前聯合國介入的不少國內沖突中，面臨的一項重要挑戰(zhàn)是“根本沒有可以維持的和平”。近年來，政治特派團90%以上的人員和2/3的維持和平人員部署在持續(xù)的沖突局勢中。和平行動問題高級別獨立小組的報告：《集中力量，促進和平：政治、伙伴關系和人民》，聯合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第77頁�！八{盔部隊”在充滿敵意的環(huán)境中監(jiān)督�；稹２粌H維和人員和平民頻繁遭遇襲擊，在政治進程很容易崩潰的情況下執(zhí)行和平行動，常常難以完成授權任務或被迫撤出。武裝派閥出于各種原因簽署和平協定，但在執(zhí)行過程中會有“破壞者”或“攪局者”使用或威脅使用暴力，破壞或否決和平協定，阻撓和平進程。和平協議只是短暫的，隨時可能演化為新的沖突。Allen G�盨ens，“From Peace-keeping to Peace-building：The United Nations and the Challenge of Intrastate War”，in Richard M�盤rice and Mark W�盳acher，eds��, The United Nations and Global Security，New York：Palgrave Macmillan，2004,p��143�甭摵蠂�在安哥拉、索馬里、塞拉利昂、中非、馬里等不少國家的維和行動因此遭受挫折，導致這些國家再度陷入內戰(zhàn)。
　　2000年的《普拉希米爾報告》提出：“聯合國必須能夠應付這種挑戰(zhàn)”。這就是說，“聯合國軍事部隊必須能夠保衛(wèi)自己和特派團的其他組成部分,并且使特派團的任務不受破壞。接戰(zhàn)規(guī)則不應限制特遣隊只能進行一槍對一槍的還擊,而應容許在聯合國部隊或受其保護的人民受到致命攻擊時做出有力的還擊,迫使對方停止攻擊,在情況危急時尤其如此,不應強迫聯合國特遣隊將主動權交給攻擊者�！贝髸�、安理會：《聯合國和平行動問題小組的報告》，聯合國文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第48—55段。 安理會在隨后的決議中強調“接戰(zhàn)規(guī)則應支持特派團完成任務�！卑怖頃�：《第1327（2000）號決議》，聯合國文件S/RES/1327，2000年11月13日，附件（二）。2004年的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”的報告也建議，“配置足以威懾和擊退懷有敵意派別的兵力”。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責任》，聯合國文件A/59/565，2004年12月13日，第58頁。這些建議在維和部2008年頒布的《聯合國維持和平行動：原則與指南》中得到回應，這份官方文件正式將“除自衛(wèi)外不使用武力”修改為“除自衛(wèi)和履行授權外不使用武力（Non-use of force except in self-defense and defense of the mandate）”。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp��31-35��
　　依據安理會的這種“強力”（robust）授權，在某些動蕩局勢中，維和行動可以遵循強力接戰(zhàn)規(guī)則，可以“使用一切必要手段”（use all necessary means），威懾武力破壞政治進程的企圖、保護受迫近的襲擊威脅的平民、協助國家當局維護法律與秩序。比如在馬里，安理會第2110號決議授權聯合國馬里多層面綜合穩(wěn)定團“在其能力范圍內，在部署地區(qū)采用一切必要手段來完成……規(guī)定的任務�！卑踩�理事會：《第2100（2013）號決議》，聯合國文件S/RES/2100，2013年4月25日，決定部分第17段。在暴力沖突或和平進程陷于癱瘓的局勢中，聯合國特派團也要求安理會“強力”授權，配備足夠的資源和能力，以發(fā)揮“沖突管理”的作用。其主要任務包括：阻止沖突升級；遏制沖突；保護平民；設法啟動或重啟和平進程。和平行動問題高級別獨立小組的報告：《集中力量，促進和平：政治、伙伴關系和人民》，聯合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第38頁。
　　在某些情況下，安理會甚至從積極主動、先發(fā)制人地使用武力保護平民和聯合國人員不受威脅，轉向使用進攻力量來削弱對手，使其喪失戰(zhàn)斗力或擊敗對手。在剛果（金），2013年3月安理會一致通過的第2098（2013）號決議，決定在“聯剛穩(wěn)定團”內設立一個由3個步兵營、1個炮兵連和1個特種部隊和偵查連組成的“干預旅”。決議授權其“單方面或協同剛果（金）武裝部隊，采用強有力、機動性和靈活性很強的方式，……采取有針對性的進攻行動，以防止所有武裝團體的擴張，解除它們的作戰(zhàn)能力和武裝，以便協助實現在剛果民主共和國東部消除武裝團體對國家權力和平民安全的威脅和為開展穩(wěn)定活動開拓空間的目標�！卑踩�理事會：《第2098（2013）號決議》，聯合國文件S/RES/2098，2013年3月28日，決定部分第12段。1993年的索馬里行動也獲得了主動進攻的授權。
　　不過，為避免維和行動淪為軍事干預機器，安理會的“強力”授權都是以個案形式存在，即并不因此產生“先例或損害維和商定原則”。值得一提的是，這種“強力”授權維和與依據憲章第七章規(guī)定的強制和平行動（Peace Enforcement）完全不同。前者有安理會的授權，并得到所在國和（或）沖突的主要當事方同意，在戰(zhàn)術一級使用武力。如“干預旅”是“應非洲大湖區(qū)各國政府的要求”和剛果（金）政府當局的邀請而設立的。而后者無需獲得主要當事方的同意，且可能在戰(zhàn)略或國際級別使用軍事力量。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp��34-35��1991年美國率領的多國部隊向伊拉克發(fā)動的“沙漠風暴行動”、1993年第二期索馬里行動、1994年美國率領的多國部隊恢復海地阿里斯蒂德民主選舉政府等行動雖得到安理會授權，卻未征得軍事行動目標國的同意。在1999年的科索沃、2003年的伊拉克，北約和美國領導的“意愿聯盟”甚至直接繞過安理會采取強制行動。
　　盡管安理會越來越多地援引憲章第七章采取強力維和行動，但由此產生的爭議從未停止。2004年，“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”提出了動用武力的5個正當性標準：威脅的嚴重性、正當的目的（制止或避免有關威脅）、萬不得已的辦法（窮盡非軍事途徑）、相稱的手段以及權衡后果（有相當把握認為軍事行動可成功消除有關威脅，而且行動不會比不采取行動的后果更壞）。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責任》，聯合國文件A/59/565，2004年12月13日，第55頁�？上щS后召開的世界首腦會議并沒有接受這一標準。2008年的《聯合國維持和平行動：原則與指南》則提出在特派團內部，綜合考慮其能力、公眾認識、人道主義影響、武力保護、人員的安全與安保、國家和地方的贊同態(tài)度等一系列因素，對武力的使用做出裁決。
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