非營(yíng)利組織的治理：聯(lián)邦與州的法律與規(guī)制
      瑪麗恩·R.弗萊蒙特·史密斯

      非營(yíng)利部門(mén)是我們社會(huì)的一個(gè)至關(guān)重要的組成部分，其操作運(yùn)營(yíng)被賦予了極大的自由。一般公眾自然認(rèn)為既然非營(yíng)利組織是為從事善舉而建立的，那么從事非營(yíng)利事業(yè)的人都是無(wú)私的，以前的非營(yíng)利組織法的確也反映出公眾的這種看法。但是，瑪麗恩·R.弗萊蒙特·史密斯認(rèn)為，規(guī)制非營(yíng)利組織如何運(yùn)作的法律規(guī)則存在不足，且規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制有待改進(jìn)。
      由于管理上的疏忽，非營(yíng)利組織的自我交易行為屢屢出現(xiàn)，慈善事業(yè)蒙受損失，甚至出現(xiàn)徹頭徹尾的欺詐行為。盡管如此，非營(yíng)利組織卻仍然只受最低限度的政府規(guī)制。現(xiàn)今社會(huì)對(duì)其道德責(zé)任和公信力的呼聲與日俱增，因此，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的法律規(guī)制顯然是非常必要的。弗萊蒙特·史密斯女士從歷史、法律和組織結(jié)構(gòu)等各個(gè)角度對(duì)慈善事業(yè)管理人員、理事和受托人行為的實(shí)體法規(guī)則進(jìn)行概括和分析，自始至終貫徹了對(duì)這些規(guī)則的聯(lián)邦和州法律制度的解釋說(shuō)明。弗萊蒙特·史密斯對(duì)非營(yíng)利組織法律獨(dú)特而詳盡的歷史研究是其對(duì)現(xiàn)行法律效果進(jìn)行分析并提出改進(jìn)建議的基礎(chǔ)。對(duì)于為非營(yíng)利組織工作的律師和管理者來(lái)說(shuō)，本書(shū)將成為其案頭必備之工具。

序　　言

      出版于1965年的《基金會(huì)和政府：各州及聯(lián)邦的法律與監(jiān)管》是我的處女作，本書(shū)是在其基礎(chǔ)上的自然衍生。之所以如此說(shuō)，一者是本書(shū)涉及了所有類(lèi)型的非營(yíng)利性慈善組織，而不僅僅拘囿于基金會(huì)；二者是本書(shū)幾乎囊括了自20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，促使非營(yíng)利性慈善部門(mén)和相應(yīng)政府的監(jiān)管發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的所有事件。兩本書(shū)在副標(biāo)題上的細(xì)微差別也反映出以上變化：當(dāng)時(shí)更為溫和的“監(jiān)管”概念如今被直接稱(chēng)為規(guī)制；聯(lián)邦層面的規(guī)制現(xiàn)已居于首要地位，因?yàn)槁?lián)邦稅務(wù)局在各州（少數(shù)除外）都是唯一有效的監(jiān)管機(jī)關(guān)。
      20世紀(jì)60年代，我一度認(rèn)為規(guī)制慈善組織的職能理應(yīng)屬于州政府，并堅(jiān)持此看法多年，甚至提出以下建議：聯(lián)邦給各州發(fā)放補(bǔ)貼以支持各州實(shí)施符合聯(lián)邦最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制措施，并依靠各州首席檢察官對(duì)慈善組織進(jìn)行規(guī)制。但現(xiàn)在，我不再提倡采取這些措施，原因有二。第一個(gè)原因是實(shí)踐層面的：1964年，有十個(gè)州積極規(guī)制慈善組織，然而在四十年后的今天，如此積極作為的州僅僅增加了一個(gè)。第二個(gè)原因更為根本：聯(lián)邦規(guī)制的性質(zhì)發(fā)生了重大變化，使其更適于對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。免稅組織不再像“拖油瓶”一樣受到聯(lián)邦稅務(wù)局的冷落；免稅組織部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，不再是一個(gè)讓聯(lián)邦稅務(wù)局職員避之唯恐不及的部門(mén)。更為確切地說(shuō)，稅收豁免與政府機(jī)關(guān)部（TE/GE）由全國(guó)和各地區(qū)的專(zhuān)家們組成，他們以保證免稅慈善組織能持續(xù)地為社會(huì)做貢獻(xiàn)為己任，因?yàn)檎�是免稅組織的社會(huì)貢獻(xiàn)使這些組織得以在整個(gè)稅收體系中享有特殊地位。
      然而，單憑這一點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，幸好國(guó)會(huì)也提供了目的明確的規(guī)制框架。國(guó)會(huì)的初步舉措是頒布了私立基金會(huì)的相關(guān)規(guī)則，近期又頒行了超額收益限制規(guī)則，這兩項(xiàng)舉措都是通過(guò)直接對(duì)違法者以及其違法行為的批準(zhǔn)者施加處罰來(lái)糾正“不當(dāng)行為”，而不僅是撤銷(xiāo)慈善組織的免稅待遇而放任違法者逍遙法外。而且，規(guī)制主體的職權(quán)功能也有所拓展，它們得以推行各種支持性計(jì)劃以促進(jìn)非營(yíng)利組織遵守規(guī)制規(guī)范。
      引起這些變化的原因眾多：一者，無(wú)論是慈善部門(mén)還是政府部門(mén)都認(rèn)識(shí)到，若把取消慈善組織的免稅資格作為唯一的懲罰措施，這種規(guī)制方式存在固有的局限性；二者，慈善部門(mén)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的規(guī)模不斷增長(zhǎng)并日益重要；三者，1966年通過(guò)了《信息自由法》，這一變化帶來(lái)的影響雖不那么顯而易見(jiàn)，卻是根本性的。美國(guó)歷史上第一次，稅收事務(wù)的決定權(quán)不再專(zhuān)屬于為數(shù)不多的一群曾在政府機(jī)構(gòu)任職的稅務(wù)實(shí)踐工作者。遍布全國(guó)的非營(yíng)利組織共同體及其顧問(wèn)都有可能去研究和了解其同行所面臨的難題的本質(zhì)，以及聯(lián)邦稅務(wù)局所做出的每一個(gè)裁決背后所依據(jù)的原理。律師協(xié)會(huì)的會(huì)員們也得以找出各種有待研究或修正的問(wèn)題，并以律師協(xié)會(huì)這個(gè)群體的名義（而非以單獨(dú)客戶的代理人的名義）將這些問(wèn)題提請(qǐng)聯(lián)邦稅務(wù)局予以重視。
      我主張將聯(lián)邦稅務(wù)局作為主要的規(guī)制主體，但并不是說(shuō)各州所起的作用就可以被忽視。州法院和州首席檢察官具有獨(dú)一無(wú)二的能力，使它們能夠針對(duì)個(gè)案特殊情況采取不同的救濟(jì)方式來(lái)糾正慈善組織的不當(dāng)行為。在處理不合時(shí)宜的、不切實(shí)際的、造成浪費(fèi)的慈善目的方面，以及在限制使慈善組織無(wú)法發(fā)揮其社會(huì)意義和功能的內(nèi)部管理行為方面，州的規(guī)制所具備的能力，是聯(lián)邦層面的管制所無(wú)法比擬的。目前，亟須解決且截止到2003年底仍未解決的問(wèn)題在于，聯(lián)邦和州層面的規(guī)制主體還無(wú)法在那些懸而未決事項(xiàng)上通過(guò)充分的自由交流使雙方形成合力。由于聯(lián)邦稅務(wù)局和州稅務(wù)局之間在信息共享方面從未有過(guò)這種緊張狀態(tài)，因此我們很難理解這一形成合力的努力為何遭遇失敗。但是，再好的信息共享機(jī)制也不能使州的規(guī)制變得更為容易；相反，信息共享更有可能使已經(jīng)頗感壓力的各州規(guī)制工作雪上加霜。而在某些不關(guān)注或者不太關(guān)注規(guī)制慈善信托行為（與之對(duì)應(yīng)的是規(guī)制慈善募捐）的州，人們寄希望于聯(lián)邦稅務(wù)局所提供的不當(dāng)行為信息會(huì)激勵(lì)各州加強(qiáng)規(guī)制活動(dòng)，尤其是加強(qiáng)運(yùn)用州法院所獨(dú)有的撤銷(xiāo)受托人、裁定返還財(cái)產(chǎn)的衡平法權(quán)力，以聯(lián)邦規(guī)制者無(wú)法運(yùn)用的方式對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)。
      自我最初接觸慈善法以來(lái)的45年間，一個(gè)新的法律領(lǐng)域出現(xiàn)在人們的視野中，并隨著2002年美國(guó)法律協(xié)會(huì)的“非營(yíng)利組織法原則”項(xiàng)目的啟動(dòng)而得到正式承認(rèn)。學(xué)術(shù)界對(duì)非營(yíng)利組織和慈善事業(yè)這一新領(lǐng)域的研究興趣促使各學(xué)院和大學(xué)提供的相關(guān)課程的數(shù)量大幅度增加，范圍也有了極大拓展，并且引發(fā)了對(duì)國(guó)際慈善事業(yè)的新研究。這必然推動(dòng)慈善部門(mén)的運(yùn)作和規(guī)制向前發(fā)展。
我曾經(jīng)有過(guò)參與規(guī)制、評(píng)估慈善組織的經(jīng)歷，也擔(dān)任過(guò)慈善組織的顧問(wèn)，這些經(jīng)歷使我獲得獨(dú)一無(wú)二的機(jī)會(huì)，得以認(rèn)識(shí)到慈善組織為我們的社會(huì)做出的不可或缺的貢獻(xiàn)，并認(rèn)識(shí)到有必要建立一個(gè)強(qiáng)有力的規(guī)范制度以向公眾保證慈善部門(mén)的廉潔。如果無(wú)法保證廉潔性，慈善組織將無(wú)法繼續(xù)獲得目前來(lái)自政府和私人的大力支持。我希望，這本研究論著的出版，能夠幫助人們更加深刻地認(rèn)識(shí)到構(gòu)建有效的慈善組織管理規(guī)范的重要性，這類(lèi)規(guī)范在鼓勵(lì)慈善組織自主運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，將保障慈善組織不被私人目的所利用；此外，我也希望本書(shū)能使人們認(rèn)識(shí)到政府在貫徹落實(shí)這類(lèi)規(guī)范上的真正作用，以及應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)目前的法律規(guī)范。
      我要感謝很多人多年來(lái)的鼓勵(lì)和幫助，首先是小愛(ài)德華·J.麥考馬克，他1958～1962年擔(dān)任馬薩諸塞州首席檢察官，并于1959年任命我為首席檢察官助理，兼任其領(lǐng)導(dǎo)下的公共慈善部門(mén)部長(zhǎng)，指示我創(chuàng)立州慈善組織規(guī)制模式。我要感謝F.艾默生·安德魯斯——拉塞爾·塞奇基金會(huì)資料中心的創(chuàng)始人和主席、《基金會(huì)目錄》的編輯、基金會(huì)的慈善事業(yè)項(xiàng)目的主管。當(dāng)我在拉塞爾·塞奇基金會(huì)的資助下創(chuàng)作第一本關(guān)于企業(yè)慈善活動(dòng)的論著以及后續(xù)作品的那段期間，安德魯斯先生是我當(dāng)之無(wú)愧的導(dǎo)師。我還要感謝“Choate,Hall and Stewart”律師事務(wù)所過(guò)去和現(xiàn)在的諸位合伙人給我提供了從多個(gè)不同角度研究慈善部門(mén)的難得機(jī)會(huì)，包括從執(zhí)業(yè)律師的角度，從大大小小的慈善組織和為促進(jìn)慈善事業(yè)而建立的機(jī)構(gòu)中的受托人與理事的角度，以及從聯(lián)邦和州政府顧問(wèn)的角度來(lái)研究慈善部門(mén)。從我進(jìn)入該律師事務(wù)所的第一天起，W.阿瑟·杜珀、杰西·費(fèi)爾曼和G.迪阿德羅特·貝林就一直為我提供可靠的支持，對(duì)此我表示深深的感謝，他們的支持我將永遠(yuǎn)銘記于心。
      哈維·戴爾教授和喬爾·弗勒希曼教授曾在一家當(dāng)時(shí)名不見(jiàn)經(jīng)傳的組織分別擔(dān)任理事長(zhǎng)和主席，這家組織便是現(xiàn)在知名的大西洋慈善總會(huì)。兩位教授建議我從事現(xiàn)在本書(shū)所涉的研究工作，我對(duì)兩位教授深表謝意。還要感謝大西洋慈善總會(huì)慷慨資助這一研究項(xiàng)目。
      我還要感謝哈維和喬爾把我引薦給馬克·摩爾教授，即當(dāng)時(shí)成立不久的哈佛大學(xué)豪瑟非營(yíng)利組織研究中心的主任，摩爾教授在中心為我安排了位置，并為我所從事的研究提供了一個(gè)具有啟發(fā)性和挑戰(zhàn)性的環(huán)境。對(duì)于我在豪瑟中心的所有同事們，除馬克·摩爾以外我還要感謝德里克·伯克、肖恩·博文、彼得·弗朗姆金、彼得·杜博金·霍爾、麗思·基廷、克里斯·萊茨、比爾·賴(lài)安和其他研究人員，以及后勤部門(mén)成員，特別是蓋·基利和科琳·洛克。此外，能夠在瑪莎·邁諾教授的非營(yíng)利組織研討會(huì)中和丹·哈普林教授的哈佛法學(xué)院免稅組織課程上，和這兩位中心研究員一起工作，尤其令我深感榮幸。
      我在哈佛的研究助理為我的工作提供了大力支持。在研究工作的最后一年半時(shí)間里，里安多斯·可薩拉斯是我實(shí)至名歸的好搭檔，他一絲不茍地整理引用資料和來(lái)源，并提出了一些關(guān)于非營(yíng)利法律的深刻見(jiàn)解。他的前任，亞當(dāng)·莫里斯、蒂姆·弗里爾穆斯和納撒尼爾·歐康納，都對(duì)本研究做出了極有價(jià)值的貢獻(xiàn)。一群來(lái)自法學(xué)院的學(xué)生也以專(zhuān)注的態(tài)度給予我至為重要的協(xié)助：其中，特別要感謝邁克爾·阿林和喬納森·列佛爾，邁克爾的全面研究是本書(shū)第四章和表格三的基礎(chǔ)，喬納森以同樣全面的研究工作為本書(shū)第六章和表格一提供了材料。路易莎·格瑞羅-肖普和斯萊德·蘇利文提供了對(duì)本研究非常重要的其他材料。我還要特別感謝我在“Choate,Hall and Stewart”律師事務(wù)所的助理杰基·柯立斯，他的幫助使我得以身兼兩職而沒(méi)有顧此失彼。感謝大西洋慈善總會(huì)的加利·艾珍曼一直給我鼓勵(lì)。我在哈佛大學(xué)出版社有幸結(jié)識(shí)了邁克爾·阿朗遜，他一直心平氣和而又熱情洋溢地支持著我的工作，同時(shí)還要感謝理查德·奧德辛苦編輯本書(shū)手稿。
      許多熱衷于研究免稅組織的同伴給予了我非常寶貴的幫助，其中既有學(xué)者也有法律執(zhí)業(yè)者，對(duì)于我的工作，他們是最敏銳的批評(píng)家：約翰·西蒙和湯姆·特耶，他們和我的友誼可以追溯到20世紀(jì)60年代；伊夫林·布羅迪、吉爾·霍爾威茨、史蒂夫·施瓦茲、艾米·瑟格爾、凱瑟琳·威爾斯和紐約非營(yíng)利論壇的其他成員們，他們對(duì)本書(shū)部分草稿做出了精辟的評(píng)議。創(chuàng)作本書(shū)的過(guò)程中，我還得到了聯(lián)邦政府前任和現(xiàn)任官員們、幾乎所有州的首席檢察官助理、其他慈善事業(yè)規(guī)制單位及其工作人員的大力配合。他們?cè)诜菭I(yíng)利部門(mén)監(jiān)管制度的改進(jìn)方面投入的興趣和關(guān)注值得充分肯定。我特別要感謝華盛頓的伊夫林·佩特切克、馬爾科·歐文、史蒂夫·米勒、德夫·瓊斯、凱西·利文斯通、吉姆·麥克高文和蘇珊·布朗，以及州立慈善事業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)的理查德·阿倫、卡爾·艾默生、凱倫·昆斯德·戈德曼、貝琳達(dá)·約翰斯、杰米·凱茨和丹·摩爾。
      在對(duì)所有相關(guān)人士的致謝中，在結(jié)尾向那些最應(yīng)該感謝的人致謝是一種慣例，在此我也沿襲這一做法。感謝我的家人在我研究期間表現(xiàn)出的耐心、幽默以及給我的啟發(fā)。我的家庭成員眾多：我的孩子們，貝茨·約翰瑟、基斯·米勒、布萊德·米勒；他們的配偶，鮑勃·約翰瑟、瑪麗·米勒、珍妮弗·霍斯莫；我的孫子、孫女們，埃文、薩曼莎、卡洛琳、奧斯汀、勞倫和茱莉亞·米勒。我的繼子女們，保羅、克里斯、南、黛博拉和弗朗西斯，以及他們的配偶和兒孫們充實(shí)了我的生命，并使我對(duì)他們的父親和爺爺保羅·弗萊蒙特·史密斯的回憶歷久彌新。從1961年我和保羅結(jié)婚直到2000年保羅去世，其間39年的漫長(zhǎng)歲月里，他一直是整個(gè)大家庭的核心人物。他的關(guān)愛(ài)和理解，以及對(duì)我事業(yè)的始終如一的支持，是我至今取得的所有成就的堅(jiān)強(qiáng)后盾。