第一節(jié)行政法的概念和特征
　　一、行政的含義
　　在討論行政法的概念之前，首先需要明確行政的含義。這是因?yàn)樾姓�與行政法有著極為密切的關(guān)系，而人們對(duì)于行政有著多種多樣、容易混淆的理解。所謂“行政”，英文為administration，語源出自拉丁文administrare，原意是“執(zhí)行事務(wù)”。從早先的廣泛用法來看，“行政”與“管理”是同等概念，它既指對(duì)國家事務(wù)的管理（這稱為“公共行政”），也泛指企業(yè)和各種社會(huì)組織對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理（這稱為“私人行政”，其中大量的是企業(yè)管理活動(dòng)）。現(xiàn)代通行的用法即從狹義上來看，“行政”一詞通常特指“公共行政”（publicadministration），這種含義的“行政”與行政法密切相關(guān)。中外行政法和行政法學(xué)著述也都是從此種角度來使用和研究“行政”這一概念的。從行政發(fā)展史來看，公共行政的許多原則和方法就是從私人行政特別是企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)中借鑒和移植而來的。
　　關(guān)于“公共行政”中“行政”的含義，國內(nèi)外學(xué)界的觀點(diǎn)甚多，主要有:
　�。ㄒ唬�“除外說”
　　這種觀點(diǎn)是建立在分權(quán)制度的基礎(chǔ)上并以國家職能的分工為前提的，認(rèn)為“行政是指除立法、司法以外的所有國家作用或曰國家職能”。這種曾非常盛行的觀點(diǎn)，對(duì)于立法、行政、司法三權(quán)分立的政體模式來說是相適應(yīng)的。①
　�。ǘ�）“國家意志執(zhí)行說”
　　這種早期的觀點(diǎn)是以美國著名行政學(xué)家F.古德諾（F.J.Goodnow，1859—1939）針對(duì)三權(quán)分立理論而提出的“政治、行政二分說”為基礎(chǔ)的，即認(rèn)為政治是國家意志的表達(dá)（如制定政策），行政是國家意志的執(zhí)行（如執(zhí)行政策），政治與行政應(yīng)分立。②
　�。ㄈ�）“目的說”
　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代行政是“以積極具體地實(shí)現(xiàn)國家目的而進(jìn)行的具有整體統(tǒng)一性的連續(xù)形成的國家活動(dòng)”，是“為適應(yīng)國家社會(huì)的需要而具體實(shí)施公共政策的過程及行動(dòng)”。此種觀點(diǎn)是針對(duì)“除外說”的缺陷而從正面提出的定義。③
　�。ㄋ模�“目的+職能說”
　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是“國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家的目的和任務(wù)而行使的執(zhí)行、指揮、組織、監(jiān)督諸職能”④。
　　上述觀點(diǎn)各從一定角度對(duì)公共行政作出解說，有助于幫助人們認(rèn)識(shí)行政的含義，具有深化認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值，但也各有其缺陷和不足。借鑒上述觀點(diǎn)，本書在動(dòng)態(tài)上將“行政”定義為執(zhí)行國家意志的關(guān)于國家事務(wù)和公共事務(wù)的執(zhí)行性決策、組織、調(diào)控和處理等公共管理活動(dòng)或過程，這也是最常用的含義;在靜態(tài)上將“行政”定義為執(zhí)行國家意志的承擔(dān)執(zhí)行性國家事務(wù)和公共事務(wù)的公共管理組織，即人們通常所說的除國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以外的國家行政機(jī)關(guān)。就動(dòng)態(tài)的“行政”而言，在現(xiàn)代社會(huì)，行政活動(dòng)面廣、量大、涉及因素多且表現(xiàn)形態(tài)豐富，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可對(duì)行政作出不同的分類。例如:根據(jù)目的的不同，可分為積極行政與消極行政;根據(jù)性質(zhì)的不同，可分為規(guī)制行政與給付行政;根據(jù)方式的不同，可分為權(quán)力行政與非權(quán)力行政;根據(jù)內(nèi)容的不同，可分為負(fù)擔(dān)行政與授益行政;根據(jù)權(quán)力行使自由度的不同，可分為羈束行政與裁量行政;等等。由于現(xiàn)代行政已介入和滲透到社會(huì)生活的方方面面，幾乎影響到人們?nèi)粘Ｉ�活的每個(gè)角度、每個(gè)環(huán)節(jié)（故有所謂“從生到死的行政”之說法），對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有著巨大影響，故作出上述劃分。這有助于全面認(rèn)識(shí)行政，掌握其規(guī)律，通過立法和司法來更有效地規(guī)范和保障行政。
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