基于本書主體部分的討論，現(xiàn)就農(nóng)田水利的發(fā)展提出如下政策建議。 
1、國(guó)家要不斷加大對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系工程建設(shè)的投入。 
國(guó)家投入依然是農(nóng)田水利發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)性的公共事業(yè)，是一項(xiàng)需要大量資金投入的公共事業(yè)，雖然農(nóng)田水利的受益主體主要是農(nóng)戶，但是當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶欠缺農(nóng)田水利建設(shè)的能力，市場(chǎng)主體也只是有限地介入這一領(lǐng)域，農(nóng)田水利的發(fā)展還將主要依靠國(guó)家財(cái)政資金的投入。 
當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家財(cái)政每年都向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入大量的資金，農(nóng)田水利建設(shè)也是國(guó)家財(cái)政重點(diǎn)投入領(lǐng)域。在骨干工程的更新改造已接近完成的情況下，國(guó)家財(cái)政需要繼續(xù)對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系的工程建設(shè)進(jìn)行投入。在國(guó)家積極投入資金開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)的當(dāng)下，有幾個(gè)問(wèn)題值得注意：（1）如何使財(cái)政資金及其配套獲得保證。在當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)資金項(xiàng)目制實(shí)施方案下，資金總量一般由中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政配套組成，而在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)地方財(cái)政資金配套不足的問(wèn)題，嚴(yán)重影響到農(nóng)田水利的工程建設(shè)質(zhì)量。（2）如何達(dá)成水利建設(shè)資金的有效利用。農(nóng)田水利建設(shè)資金的實(shí)施，一方面要避免重復(fù)建設(shè)，另一方面要在科學(xué)的規(guī)劃布局下實(shí)施，再一方面還要滿足受益農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)需求。所以在不斷加大對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系工程建設(shè)的資金投入的同時(shí)，我國(guó)也需要進(jìn)一步完善水利建設(shè)資金使用的相關(guān)制度規(guī)范。 
2、灌區(qū)管理法律制度的建設(shè)與完善。 
1981年我國(guó)頒行《灌區(qū)管理暫行辦法》對(duì)我國(guó)的灌區(qū)管理進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)范，《灌區(qū)管理暫行辦法》特別提出了由“專管機(jī)構(gòu)”和“群管組織”共同開(kāi)展灌區(qū)管理的模式，然而該法規(guī)頒行不久，我國(guó)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制就發(fā)生了根本的變革，以至于《灌區(qū)管理暫行辦法》實(shí)際上并沒(méi)有獲得嚴(yán)格的實(shí)施。此后，雖然在一些省份出現(xiàn)了屬于地方性規(guī)范的“灌區(qū)管理辦法”，但是新的全國(guó)性的灌區(qū)管理辦法一直沒(méi)有出臺(tái)。 
出臺(tái)新的灌區(qū)管理辦法是很有必要的。灌區(qū)管理辦法可以對(duì)灌區(qū)管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)劃與說(shuō)明，它將成為各灌區(qū)確立具體管理制度的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于明確我國(guó)的灌區(qū)管理體制及形塑合理的灌區(qū)管理模式都具有積極意義。本文對(duì)于灌區(qū)管理辦法的立法內(nèi)容持有以下基本主張：（1）我國(guó)灌區(qū)實(shí)施由灌區(qū)管理單位與參與式治理組織相結(jié)合的管理模式。（2）灌區(qū)管理涉及的末級(jí)渠系工程僅包含公共配水渠系，農(nóng)渠及以下的工程管理交由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行規(guī)范。（3）灌區(qū)末級(jí)渠系根據(jù)情況交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理或者組建灌溉用水協(xié)會(huì)管理，這兩者都是相關(guān)工程的公共管理組織而非經(jīng)營(yíng)主體。（4）灌區(qū)管理單位與參與式治理組織是灌溉供用水合同的雙方法律主體。 
3、將灌區(qū)末級(jí)渠系的治理主體確立為相關(guān)水利工程建設(shè)與管護(hù)項(xiàng)目的責(zé)任人。 
將灌區(qū)末級(jí)渠系的治理主體確立為相關(guān)水利工程建設(shè)的責(zé)任人就是要直接創(chuàng)設(shè)工程建設(shè)與管理之間的關(guān)聯(lián)性，也就是說(shuō)，治理主體在工程建設(shè)階段是責(zé)任人，在工程建設(shè)完成以后則轉(zhuǎn)為管理權(quán)人。當(dāng)前，灌區(qū)末級(jí)渠系范圍內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程一般是通過(guò)項(xiàng)目制的方式來(lái)實(shí)施的，所謂由治理主體作為水利工程建設(shè)的負(fù)責(zé)人，意思是說(shuō)由該主體作為相關(guān)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人它既可能是直接的實(shí)施主體，也可能將項(xiàng)目任務(wù)委托給其他的主體實(shí)施，他們是建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收主體之一，并且也是工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督主體。 
2012年財(cái)政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于中央財(cái)政統(tǒng)籌部分從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知要求自2012年1月1日起，中央財(cái)政按照20%比例，統(tǒng)籌各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金，2013年印發(fā)《中央財(cái)政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理辦法》，明確了這部分資金的80%用于農(nóng)田水利建設(shè)、20%用于建成的水利工程的日常維護(hù)。這部分管護(hù)資金一般需要通過(guò)管護(hù)項(xiàng)目的方式進(jìn)行分配，所以本文認(rèn)為灌區(qū)末級(jí)渠系的治理主體應(yīng)當(dāng)被確立為管護(hù)項(xiàng)目的責(zé)任人。灌區(qū)末級(jí)渠系的治理主體也是相關(guān)水利工程的管理主體，所以當(dāng)然應(yīng)當(dāng)作為管護(hù)項(xiàng)目的責(zé)任人獲取相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支持。 
4、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的必要調(diào)整。 
隨著小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，一些地方實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始對(duì)一些農(nóng)田水利工程實(shí)施確權(quán)頒證。確權(quán)頒證的直接作用是使水利工程的相關(guān)產(chǎn)權(quán)明晰，作為推進(jìn)小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革的具體措施，其主旨在于吸引社會(huì)資本投入農(nóng)田水利建設(shè)以及明確相關(guān)水利工程的管護(hù)責(zé)任主體。不可否認(rèn)，水利工程的確權(quán)頒證對(duì)于其所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的明晰具有一定的積極作用，但是這一做法對(duì)于吸引社會(huì)資本投入建設(shè)以及明確管護(hù)主體的作用并不宜作過(guò)高的評(píng)價(jià)，這是因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)資本投資農(nóng)田水利的積極性欠缺主要不是產(chǎn)權(quán)不明晰，而是這一領(lǐng)域的利潤(rùn)率低，對(duì)資本的吸納能力較弱。而對(duì)于農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任的分配而言，主要亦不在于工程產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致管護(hù)主體不愿投入管護(hù)成本，而在于管護(hù)組織的治理能力欠缺，無(wú)法向受益主體收取管護(hù)成本。所以小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)改革，包括具體的確權(quán)頒證的舉措，都需要進(jìn)行一定的調(diào)整。 
本文關(guān)于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)整的基本主張是：（1）小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)應(yīng)當(dāng)以服務(wù)于灌溉發(fā)展為主旨。（2）小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)確立應(yīng)當(dāng)與具體的灌溉治理模式相匹配，即相關(guān)工程產(chǎn)權(quán)確立給各治理主體。（3）對(duì)于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)明晰的要求，可以先通過(guò)一般性的制度規(guī)范的制定予以明晰，比如在“農(nóng)田水利條例”、“灌區(qū)管理辦法”等制度規(guī)范中予以說(shuō)明，而不一定需要全面地推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)頒證工作。原因是水利工程的確權(quán)頒證是一項(xiàng)實(shí)施成本極高的工作，相關(guān)的勘測(cè)、繪圖、確權(quán)糾紛的解決等都要耗費(fèi)大量的財(cái)力、物力，而在現(xiàn)階段我國(guó)水利建設(shè)資金尚有很大缺口的情況下，小型農(nóng)田水利的發(fā)展顯然不宜將重點(diǎn)放置在工程產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證上。 
5、合理確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關(guān)系。 
當(dāng)前我國(guó)正處在建立健全水法律制度規(guī)范體系的時(shí)期，其中促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的水權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓）制度是一項(xiàng)重要的立法內(nèi)容。2014年11月，水利部起草了《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》并面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，該意見(jiàn)稿表達(dá)了設(shè)置有償?shù)�是非營(yíng)利性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的立法旨意，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓適用范圍與轉(zhuǎn)讓費(fèi)用的規(guī)定即是直接體現(xiàn) 。這部征求意見(jiàn)稿對(duì)于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計(jì)很大程度上是試圖藉此為農(nóng)田水利建設(shè)服務(wù)，該稿第三條中列舉的水權(quán)轉(zhuǎn)讓情形中的第三、四項(xiàng)即是直接體現(xiàn)。但是正如本文在第七章關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)部分的討論中所闡明的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主旨是實(shí)現(xiàn)水資源利用的優(yōu)化配置，試圖通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓帶動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)可能會(huì)給這一準(zhǔn)公共品領(lǐng)域的供給帶來(lái)新的問(wèn)題。 
不論是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度建設(shè)，還是農(nóng)田水利發(fā)展制度建設(shè)，都需要合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關(guān)系，本文在這個(gè)問(wèn)題上的基本觀點(diǎn)是：（1）水權(quán)轉(zhuǎn)讓是水資源合理配置主題下的一個(gè)具體命題，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計(jì)本身并不是為農(nóng)田水利發(fā)展服務(wù)的；（2）水權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致相關(guān)農(nóng)田水利發(fā)展利益受損時(shí)，也需要對(duì)這部分損失進(jìn)行補(bǔ)償，換句話說(shuō)，農(nóng)田水利應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中利益補(bǔ)償參考要素的組成部分。 
6、水價(jià)與水費(fèi)補(bǔ)貼制度建設(shè)。 
水價(jià)補(bǔ)貼是針對(duì)灌溉供水主體設(shè)立的補(bǔ)貼制度。當(dāng)前我國(guó)城市水利工程供水屬于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，供水主體通過(guò)收取水費(fèi)回收成本并適當(dāng)營(yíng)利。不過(guò)，我國(guó)農(nóng)業(yè)供水是非營(yíng)利性的，農(nóng)用水水價(jià)主要參照供水成本確立，只是不同類型的水利工程在供水成本上也會(huì)呈現(xiàn)出極大的差異，比如提灌工程的供水成本一般會(huì)明顯高于自流灌溉工程。這意味著，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)補(bǔ)貼制度，用水主體自不同的水利工程取水的成本差異是極大的，這必然會(huì)導(dǎo)致灌溉治理的困難，比如抗旱時(shí)期實(shí)施多水源調(diào)度灌溉，差異化水價(jià)的用水主體很難認(rèn)同，進(jìn)而導(dǎo)致供用水合同達(dá)成的困難或者水費(fèi)收取的困難。在一些地方實(shí)踐中，已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施水利工程農(nóng)用水供給的水價(jià)差額補(bǔ)貼，這一舉措縮小了各供水工程的供水價(jià)格，對(duì)于水利工程的協(xié)調(diào)發(fā)展是有利的。所以本文主張?jiān)谖覈?guó)規(guī)模水利的農(nóng)用水供給中應(yīng)當(dāng)逐步建立起水價(jià)補(bǔ)貼制度，在一定的行政區(qū)域內(nèi)保證農(nóng)用水價(jià)格的相對(duì)均衡。 
水費(fèi)補(bǔ)貼是針對(duì)用水主體設(shè)立的補(bǔ)貼制度。水費(fèi)補(bǔ)貼制度應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)灌溉發(fā)展制度的重要組成部分，這是從日本、臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)田水利治理中獲得的經(jīng)驗(yàn)啟示，它們通過(guò)建立灌溉水費(fèi)補(bǔ)貼制度一方面使得實(shí)施水利治理的社會(huì)組織向用水戶提取資源的任務(wù)減輕，另一方面水費(fèi)補(bǔ)貼的輸入也成為了社會(huì)組織的治理資源，為該組織實(shí)施民主管理創(chuàng)設(shè)了機(jī)會(huì)。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)”的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)獲得的各項(xiàng)補(bǔ)貼的總和每畝已經(jīng)超過(guò)了100元，對(duì)于水費(fèi)補(bǔ)貼而言，每畝提供10—30元的標(biāo)準(zhǔn)幾乎可以達(dá)成對(duì)灌溉水費(fèi)的全面補(bǔ)貼。但是如果參照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“直補(bǔ)”模式，水費(fèi)補(bǔ)貼就會(huì)變得毫無(wú)意義，原因在于基層的灌溉管理主體收取水費(fèi)的任務(wù)不會(huì)因此而變得容易。水費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)向基本灌溉單元的治理主體提供，當(dāng)前應(yīng)主要提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中村民小組一級(jí)，當(dāng)然，水費(fèi)補(bǔ)貼的使用應(yīng)當(dāng)受到灌溉用水戶的監(jiān)管。 
7、用水管理中的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)設(shè)。 
在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的總體要求下，我國(guó)灌區(qū)在用水管理中有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)水價(jià)制度是比水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度更為基礎(chǔ)性的激勵(lì)節(jié)約、調(diào)節(jié)水資源配置的手段。在我國(guó)當(dāng)前的水價(jià)制度中，激勵(lì)節(jié)水主要是采用“定額管理、累進(jìn)加價(jià)”辦法，這種方法主要給浪費(fèi)性用水設(shè)置懲罰性水費(fèi)。此外，也可以采用正面激勵(lì)的方式，即依據(jù)農(nóng)田的一般耗水標(biāo)準(zhǔn)再設(shè)立一個(gè)用水定額，對(duì)于實(shí)際用水量少于這一用水定額的用水單位給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。也就是說(shuō)可以同時(shí)設(shè)置正、反兩個(gè)層面的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，而所有相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立都應(yīng)該是針對(duì)zui末端的可計(jì)量的用水主體來(lái)設(shè)計(jì)的，即針對(duì)基本灌溉單元設(shè)置節(jié)水激勵(lì)的定額標(biāo)準(zhǔn)。 
8、健全基層水利服務(wù)組織的發(fā)展。 
基層水利服務(wù)組織主要指的是基層水利站（水務(wù)站），農(nóng)村改革后至農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，基層水利站主要負(fù)責(zé)小型灌區(qū)以及斗渠（包含部分支渠）渠段的管理，并且對(duì)其管理轄域內(nèi)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者小型的流域）的其他水利事務(wù)擔(dān)負(fù)總體性的管理責(zé)任。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，小型農(nóng)田水利和灌區(qū)末級(jí)渠系開(kāi)展了產(chǎn)權(quán)制度改革，水利站退出了這部分水利工程的管理領(lǐng)域。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實(shí)施，一些地方政府開(kāi)始對(duì)水利站進(jìn)行市場(chǎng)化改革，比如湖北省推行了“以錢養(yǎng)事”改革，水利站更名為水利服務(wù)中心，其性質(zhì)也不再屬于行政體制的一部分，地方政府通過(guò)“市場(chǎng)化”的方式方式“購(gòu)買”水利服務(wù)中心提供的服務(wù)。實(shí)踐表明，這一改革對(duì)水利發(fā)展是不利的，改革的結(jié)果是基層水利服務(wù)人才大量流失，而基層水利服務(wù)的質(zhì)量大幅度降低。原因在于，基層水利服務(wù)是一個(gè)綜合性的范疇，其服務(wù)事項(xiàng)和工作量都是難以進(jìn)行精準(zhǔn)確認(rèn)的，屬于行政體制的水利站是在職業(yè)責(zé)任制的壓力下開(kāi)展各項(xiàng)工作，而屬于非行政體制的水利服務(wù)中心在依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則提供服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)于內(nèi)容不明晰的服務(wù)更傾向于減少工作的投入，因而改制以后服務(wù)質(zhì)量降低是一種必然結(jié)果。不僅如此，基層的水利服務(wù)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性與經(jīng)驗(yàn)性的領(lǐng)域，一個(gè)專業(yè)知識(shí)過(guò)硬的水利人才，如果對(duì)于地方實(shí)際狀況難以熟練掌握也難以開(kāi)展工作，因而在實(shí)踐中，水利人才本身也很難發(fā)生市場(chǎng)化的流動(dòng)，政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)買服務(wù)并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)低成本購(gòu)買高效服務(wù)的結(jié)果。由此，本文認(rèn)為基層水利服務(wù)站并不適宜進(jìn)行市場(chǎng)化的改制，而其在水利發(fā)展中的作用卻不可替代，我國(guó)水利發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)明確基層水利站建設(shè)的意義，并對(duì)其發(fā)展給予政策與財(cái)政資金的支持。