國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的核心內(nèi)容之一，對(duì)切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，提高國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有別于過去長(zhǎng)期堅(jiān)持的管人、管事、管資產(chǎn)三管相結(jié)合的全面管理模式，需要對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式、監(jiān)管主體、權(quán)力分配的格局進(jìn)行重大變革。我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制仍然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管水平與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相脫節(jié)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革和國(guó)有資產(chǎn)法律制度建設(shè)滯后，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制不健全，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者缺乏相應(yīng)的有效制衡機(jī)制。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)誰來管、如何管、監(jiān)管權(quán)力怎樣劃分、責(zé)任如何匹配、監(jiān)管遵循何種原則等問題,仍然沒有很好地解決。

權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，權(quán)力常常要遇到有效的邊界和阻力之后才會(huì)收斂或休止。近些年發(fā)生的各類國(guó)企腐敗案例表明，國(guó)資國(guó)企監(jiān)管存在不少漏洞和盲區(qū)。當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、監(jiān)管職責(zé)不清、職能交叉，不同的管理領(lǐng)域形成條、塊分割，國(guó)資監(jiān)管管的多、管的細(xì)與管的弱、管的粗并存，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、不到位與監(jiān)管越位、過度現(xiàn)象并存。從深層次來看，這些問題的本質(zhì)在于國(guó)資監(jiān)管權(quán)力邏輯體系的沖突，即財(cái)產(chǎn)權(quán)利邏輯與政府行政權(quán)力邏輯之間的矛盾沖突。必須要進(jìn)一步明確以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡總體思路，清晰界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職權(quán)范圍和邊界，完善監(jiān)管權(quán)力分配體系，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和約束制衡，建立起有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。在這個(gè)體系中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行國(guó)資監(jiān)管職能，專門負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，不行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共管理職能，將國(guó)資監(jiān)管部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理工作全部交由政府相關(guān)職能部門承擔(dān)。國(guó)資監(jiān)管部門與其他政府職能部門之間以權(quán)力清單和責(zé)任清單為主要手段，進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力和公共權(quán)力的分配。授權(quán)的特定機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司依法履行國(guó)有資本出資人代表職能，對(duì)國(guó)有資本保值增值負(fù)責(zé)，主要承擔(dān)優(yōu)化國(guó)有資本布局、規(guī)范國(guó)有資本運(yùn)作、提高國(guó)有資本回報(bào)、維護(hù)國(guó)有資本安全四方面的任務(wù)。

任何法律制度的實(shí)質(zhì)都是確認(rèn)和分配權(quán)力關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度也同樣涉及這個(gè)問題。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配要遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，必須做到主體之間分工明確、權(quán)力明晰，是哪個(gè)主體享有的權(quán)力，就應(yīng)由哪個(gè)主體行使，不允許出現(xiàn)同一權(quán)力在不同主體間交叉重疊的現(xiàn)象。否則，就難以避免監(jiān)管主體在行使權(quán)力時(shí)相互掣肘、扯皮，高效決策即無從談起。在明晰監(jiān)管主體各自權(quán)力的同時(shí)，還要使主體間的權(quán)力相互制衡。當(dāng)然，權(quán)力制衡決不是掣肘，制衡也不應(yīng)影響國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的效力。在分配國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力時(shí)，不僅要明確界定不同主體之間的權(quán)力邊界，還要選定主體權(quán)力制衡的最佳方案，即尋找主體權(quán)力制衡的最佳臨界點(diǎn)。須知只要越雷池一步，制衡與掣肘即無明顯區(qū)別，制衡就變成了掣肘，這是權(quán)力分配與制衡之大忌。必須要完善國(guó)資監(jiān)管法律法規(guī)制度體系，通過清晰定位、確定原則、細(xì)化職責(zé)、明確任務(wù)、規(guī)范流程等手段，防止國(guó)資監(jiān)管部門、國(guó)有資本出資人代表機(jī)構(gòu)、其他政府管理部門在履職過程中擅權(quán)、擴(kuò)權(quán)、越界、越位、缺位、錯(cuò)位問題的發(fā)生，同時(shí)為不同國(guó)資監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)匹配和相互制衡提供制度依據(jù)。

本書共包括一個(gè)主報(bào)告和十個(gè)專題研究報(bào)告。主報(bào)告以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力及相關(guān)理論為起點(diǎn)，分析界定了國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)權(quán)力分配與制衡等概念。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)資監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，指出現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管法律效力不足、基本概念界定不清、監(jiān)管主體模糊和權(quán)責(zé)界定不明、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性差、缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管和救濟(jì)制度等問題，這為依法監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)造成了現(xiàn)實(shí)困境。除了法律制度安排上的缺陷與不足外，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡還存在監(jiān)管主體職能沖突、監(jiān)管主體分散、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位不清和權(quán)責(zé)不明等突出問題。在深入剖析問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合國(guó)資監(jiān)管體制現(xiàn)狀，對(duì)可能的國(guó)資監(jiān)管典型方案進(jìn)行了對(duì)比分析。進(jìn)而，結(jié)合當(dāng)前國(guó)企改革需求，提出國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡的總體思路，就是要通過市場(chǎng)化改革減少政府對(duì)國(guó)企的直接干預(yù)，優(yōu)化政府的國(guó)資監(jiān)管職能和權(quán)力，明確國(guó)資監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)力邊界范圍，推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能分開，搭建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)權(quán)力平臺(tái)，推動(dòng)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分開，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化國(guó)企市場(chǎng)主體地位，推動(dòng)企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能分開，充分保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。最后，有針對(duì)性地提出了完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制的政策建議，包括健全國(guó)資監(jiān)管相關(guān)法律制度，厘清國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力主體法律關(guān)系，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡機(jī)制。

本書的十個(gè)專題報(bào)告對(duì)國(guó)資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡相關(guān)核心議題進(jìn)行了專題研究，包括國(guó)資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制構(gòu)建、以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制、從管理到監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)管理體制變革、中央企業(yè)集團(tuán)管控模式選擇與重構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及問題、國(guó)有資產(chǎn)流失與流轉(zhuǎn)的關(guān)系辨析、國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)中的資產(chǎn)定價(jià)、國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒、混合所有制改革調(diào)查研究、完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等等。通過這些相關(guān)議題的專題研究，進(jìn)一步對(duì)國(guó)資監(jiān)管的定位轉(zhuǎn)型、國(guó)資交易流轉(zhuǎn)與保值增值、國(guó)企改革的路徑選擇等問題進(jìn)行了理性的分析回應(yīng)，為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制的構(gòu)建提供了有益補(bǔ)充和有力支撐。

在全面深化國(guó)資國(guó)企改革、完善國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制、積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的大背景下，希望本書能對(duì)我國(guó)國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革提供一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考價(jià)值。由于本書作者時(shí)間、精力和水平所限，錯(cuò)誤和疏漏在所難免，真誠(chéng)歡迎廣大讀者朋友批評(píng)指正！

作者2017年7月28日