序言
PPP績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和程序的有益嘗試
我和德高相識(shí)多年。特別是從國(guó)家大力推行PPP以來(lái)，我們有過(guò)許多合作，有時(shí)是PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)，有時(shí)是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控。他曾是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目經(jīng)理，在國(guó)內(nèi)外管理過(guò)許多建設(shè)項(xiàng)目及EPC項(xiàng)目，擅長(zhǎng)解決實(shí)務(wù)問(wèn)題。他是一名腳踏實(shí)地的PPP實(shí)務(wù)人，管理著三十多個(gè)中核投資的PPP項(xiàng)目公司，戰(zhàn)斗在解決PPP項(xiàng)目執(zhí)行問(wèn)題的一線。他還是一個(gè)敢于挑戰(zhàn)的PPP研究人，用半年時(shí)間走遍全國(guó)各地，專門(mén)收集整理來(lái)自PPP執(zhí)行一線的問(wèn)題和解決方案。
PPP是四年前才出現(xiàn)的新概念和新模式，對(duì)我們所有人來(lái)說(shuō)，都有些陌生，但又似曾相識(shí)。我們?cè)��?jīng)有20多年的BOT 項(xiàng)目及特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的試點(diǎn)，可是這些項(xiàng)目一般不涉及政府付費(fèi)；我們?cè)��?0多年BT 項(xiàng)目的探索，可是這些項(xiàng)目都不涉及運(yùn)營(yíng)。我們十多年前就開(kāi)始提倡EPC 項(xiàng)目，現(xiàn)在才開(kāi)始有點(diǎn)熱度，在設(shè)計(jì)施工一體化方面我們還不熟悉。然而，我們已有了12萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目，其中40%已經(jīng)進(jìn)行執(zhí)行階段。我們的PPP注定是摸著石頭過(guò)河的實(shí)踐，我們只有在前進(jìn)中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，逐步接近并最終達(dá)到通過(guò)PPP模式提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的目標(biāo)。
我剛復(fù)審一份片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目PPP實(shí)施方案，該方案已經(jīng)市政府批準(zhǔn)，涉及投資額百億元，子項(xiàng)目數(shù)十個(gè)。我發(fā)現(xiàn)其中績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)里有：學(xué)生就寢后紀(jì)律管理、及時(shí)關(guān)注住校生思想動(dòng)態(tài)等。我就好奇地問(wèn)咨詢負(fù)責(zé)人，你們要求項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)管理嗎？答曰：學(xué)校子項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容是物業(yè)管理。我問(wèn)：績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則由政府方在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)制定嗎？答曰：不可以嗎？我反問(wèn)：政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，想少付多少就少付多少嗎？答曰：不好意思，這些標(biāo)準(zhǔn)都是其他方案從復(fù)制過(guò)來(lái)的，沒(méi)注意有這樣的規(guī)定。我注意到：這個(gè)績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，也成了PPP項(xiàng)目合同附件。
上述例子反映出：PPP績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)往往粗制濫造，缺乏可操作性�？墒撬�影響巨大。在財(cái)辦金〔2017〕92文規(guī)定“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不得入庫(kù)背景下，政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司能否收到以及可以收到多少30%的建設(shè)成本及全部運(yùn)維成本，完全取決于績(jī)效考核。
德高這本書(shū)，及時(shí)聚焦了這個(gè)PPP領(lǐng)域的重大問(wèn)題，在具體標(biāo)準(zhǔn)和程序上做了詳細(xì)的探索，甚至給出了相關(guān)函件、紀(jì)要和表單，極具操作性。在PPP規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)深化、相關(guān)問(wèn)題尚待明確的今天，不論其傾向和細(xì)項(xiàng)如何，這本書(shū)是有益的嘗試，對(duì)PPP實(shí)務(wù)工作具有較好的參考意義。
空談?wù)`國(guó)、實(shí)干興邦。從本書(shū)開(kāi)始，讓我們一起尋找PPP執(zhí)行一線的切實(shí)做法，逐步形成我們合法合規(guī)、切實(shí)可行、各方受益的PPP良好實(shí)踐。
汪金敏
2018年5月8日

前言
我始終認(rèn)為，PPP的所有前續(xù)工作，最終都是為執(zhí)行服務(wù)的。我們做PPP項(xiàng)目的目的是讓它健康落地，所以我并不在意它的方案是否高大上，是否可以滿足被評(píng)頭論足，我們編制或者衡量的出發(fā)點(diǎn)就是一條，它是否可以安全健康地落地、執(zhí)行。
2006年時(shí)，我在剛果金民主共和國(guó)做過(guò)一個(gè)比利時(shí)通訊商Tigo的MIC Turnkey交鑰匙通訊項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)Tigo請(qǐng)了比利時(shí)第三方專業(yè)管理機(jī)構(gòu)Aircom對(duì)我方進(jìn)行項(xiàng)目考核，根據(jù)合同約定的內(nèi)容，我與Aircom一并完成了PAT考核驗(yàn)收的手冊(cè)，根據(jù)不同專業(yè)內(nèi)容總共分為CW（土建）、Electrical & Grounding（電氣接地）、TI BTS（BTS）、TI MW（微波）、VSAT（衛(wèi)星通訊）五冊(cè)。實(shí)施過(guò)程中，我們雙方按照這一套考核驗(yàn)收手冊(cè)執(zhí)行，目標(biāo)明確，細(xì)則清晰，效果和效率還是不錯(cuò)的。其中，CW和Electrical & Grounding的考核細(xì)則請(qǐng)見(jiàn)附件。
反觀目前如火如荼的PPP項(xiàng)目，綜觀眾多的績(jī)效考核章節(jié)，鮮有清晰明了、可供直接上手使用的績(jī)效考核手冊(cè)。其實(shí)這也反映了項(xiàng)目各參與方還沒(méi)能充分認(rèn)識(shí)到其中的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
PPP項(xiàng)目標(biāo)的額較大，動(dòng)輒數(shù)億元人民幣以上，而社會(huì)資本方的收益與績(jī)效考核緊密相連，如果事先不把程序、規(guī)則和細(xì)則固定好，那么后面運(yùn)營(yíng)期中，不確定風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)無(wú)法有效把控，也就勢(shì)必造成回款風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致不利情形發(fā)生。比如，領(lǐng)導(dǎo)換屆、質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)提高、考核內(nèi)容調(diào)整等，將成為大概率風(fēng)險(xiǎn)。
要以規(guī)則的確定性來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性！
事實(shí)上，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)提前處理來(lái)規(guī)避和預(yù)防，在此編者結(jié)合現(xiàn)有文件精神、此前的案例和經(jīng)驗(yàn)，編制了這本運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核辦法實(shí)例，期望能從項(xiàng)目全過(guò)程描述好相關(guān)工作，拋磚引玉，希望對(duì)大家的工作起到參考作用。
所有的工作程序、辦法、細(xì)則設(shè)計(jì)按照一個(gè)原則進(jìn)行：簡(jiǎn)單明了、量化清晰、客觀全面、目標(biāo)導(dǎo)向！
績(jī)效考核的根本目的有兩個(gè)：一是組織考評(píng)，對(duì)前段工作進(jìn)行評(píng)分，確認(rèn)付費(fèi)；二是通過(guò)考評(píng)，發(fā)現(xiàn)SPV公司在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，分析問(wèn)題，找出問(wèn)題的源頭，并提出專業(yè)處理和整改的綜合解決方案，推動(dòng)SPV公司、PPP項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
本書(shū)編寫(xiě)過(guò)程中，得到了河海大學(xué)張玥和廣西中醫(yī)藥大學(xué)王雯媛的協(xié)助，汪金敏律師在百忙之中為本書(shū)作序，在此表示衷心的感謝！本書(shū)能夠在較短時(shí)間內(nèi)出版，要特別感謝李璐編輯亦師亦友般的盡心高效幫助。
從群眾中來(lái)，到群眾中去，與大家共勉！
崔德高
2018年1月