在精準(zhǔn)扶貧中大力推進(jìn)連片開(kāi)發(fā)（代前言）
游　俊

自2013年習(xí)近平總書(shū)記在花垣縣十八洞村明確提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的16字方針以來(lái)，“精準(zhǔn)扶貧”成為當(dāng)前國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的基本方略，在“精準(zhǔn)扶貧”方略的引領(lǐng)下，各項(xiàng)扶貧工作更加務(wù)實(shí)、扶貧效率明顯提升、減貧進(jìn)程穩(wěn)中提速，2020年全面脫貧指日可待。不過(guò)，放眼于2020年以后連片特困區(qū)的發(fā)展，“連片開(kāi)發(fā)”依然重要，因而，我們呼吁“要在精準(zhǔn)扶貧中大力推進(jìn)連片開(kāi)發(fā)”。
一　連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困
連片特困區(qū)作為一種特殊類型區(qū)域，其貧困具有“共性”，一是貧困程度較深、脫貧難度很大；二是致貧原因多樣，如因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)害、因交通、因文化、因制度等致貧；三是貧困要素多元，既有主體性要素“人”（貧困主體）的貧困，也有中介性要素“業(yè)”（生計(jì)活動(dòng)）的貧困，還有情境性要素“地”（自然和社會(huì)環(huán)境）的貧困，更有“人”“業(yè)”“地”不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的貧困�？梢�(jiàn)，連片特困區(qū)的貧困是一種復(fù)雜的綜合貧困。從“人”的角度來(lái)看，貧困表現(xiàn)為貧困主體的生計(jì)資本不足、可行能力低下，無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展自謀生計(jì)或適應(yīng)新的崗位要求；從“業(yè)”的角度來(lái)看，貧困表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的脆弱性強(qiáng)和包容性低，難以提供數(shù)量多、門(mén)檻低的就業(yè)崗位，“僧多粥少”制約了減貧最重要的收入來(lái)源；從“地”的角度來(lái)看，地理資本不足和社會(huì)排斥嚴(yán)重為貧困提供了“土壤”和“情境”，是貧困在外部環(huán)境上的表現(xiàn)。與此同時(shí)，“人”“業(yè)”“地”三個(gè)維度上的貧困往往相互交織、深度耦合，使貧困呈現(xiàn)出不同的“個(gè)性”。尤其當(dāng)“人”“業(yè)”“地”三個(gè)層面要素進(jìn)入“負(fù)向循環(huán)累積過(guò)程”后，“貧困陷阱”就形成了。
我國(guó)14個(gè)集中連片特困區(qū)雖然在具體貧困表現(xiàn)和特征上存在差異，但又都在不同程度上陷入了“貧困陷阱”，“地”的貧困仍然是持續(xù)減貧和自我發(fā)展的瓶頸，急需打破。隨著“精準(zhǔn)扶貧”方略的推進(jìn)，面向貧困個(gè)體、家庭、貧困村的扶貧舉措得以有效實(shí)施，微觀層面的減貧成效顯著，不過(guò)，在“地”的貧困沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的情形下，“人”“業(yè)”維度的減貧能否持續(xù)或在“外在幫扶”退出后依然縮小與其他地區(qū)的差距卻令人存疑。事實(shí)上，近年來(lái)各連片特困區(qū)在扶貧實(shí)踐中強(qiáng)力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”時(shí)，對(duì)片區(qū)規(guī)劃中的“區(qū)域發(fā)展”“連片開(kāi)發(fā)”部分則有所疏忽（基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”環(huán)境建設(shè)除外），出現(xiàn)了“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的“狹隘”扶貧偏誤，特別是在扶貧與發(fā)展的跨區(qū)域協(xié)作方面進(jìn)展緩慢，遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出將連片特困區(qū)作為一個(gè)整體區(qū)域進(jìn)行資源、空間秩序和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化整合等所能產(chǎn)生的減貧與發(fā)展效應(yīng)，如武陵山片區(qū)的跨省協(xié)作進(jìn)展與規(guī)劃中“跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)”的目標(biāo)定位就相去甚遠(yuǎn)。顯然，這是對(duì)連片特困區(qū)貧困本質(zhì)理解的偏誤。
二　精準(zhǔn)扶貧不排斥連片開(kāi)發(fā)
“精準(zhǔn)扶貧”方略是習(xí)近平總書(shū)記在新的時(shí)代背景下提出的扶貧攻堅(jiān)指導(dǎo)思想，有其歷史必然性和可行性。無(wú)論是從貧困人口的區(qū)域分布特征、人口學(xué)特征來(lái)看，還是從社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政扶貧資金使用績(jī)效和問(wèn)責(zé)的要求來(lái)看，當(dāng)前階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧都是必要的。同時(shí)，信息化技術(shù)的發(fā)展、扶貧干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高、駐村工作隊(duì)的建立等都為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧提供了條件。但需要注意的是“精準(zhǔn)扶貧”方略是一個(gè)體系，核心內(nèi)容是運(yùn)用“六個(gè)精準(zhǔn)”來(lái)解決“四個(gè)問(wèn)題”，即“扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶、如何退”的問(wèn)題。而在“四個(gè)問(wèn)題”中“怎么扶”又是重點(diǎn)和難點(diǎn)，雖然“五個(gè)一批”為“怎么扶”指明了方向，但由于貧困的復(fù)雜性，實(shí)踐中并不能局限于“5”批，即便是在“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中如何發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)也并非易事。尤其是對(duì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，僅靠自身的努力是無(wú)法形成特色產(chǎn)業(yè)的，必須依靠農(nóng)業(yè)企業(yè)的牽引、合作組織的帶動(dòng)。
與此同時(shí)，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020年）》采取了“14片區(qū)+重點(diǎn)縣+貧困村”的瞄準(zhǔn)方式，在此基礎(chǔ)上，“精準(zhǔn)扶貧”方略通過(guò)“建檔立卡”進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困戶。黨的十八屆五中全會(huì)又明確提出“到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”�？梢�(jiàn)，“個(gè)體脫貧”“縣域脫貧”“區(qū)域性整體脫貧”是精準(zhǔn)扶貧和全面脫貧的應(yīng)有之義。也就是說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧并不排斥區(qū)域性的連片開(kāi)發(fā)。精準(zhǔn)不應(yīng)是只針對(duì)個(gè)體貧困戶和貧困村，較大范圍的區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)同樣需要并適用于精準(zhǔn)。對(duì)集中連片特困區(qū)來(lái)說(shuō)，需要做到貧困區(qū)域的精準(zhǔn)、發(fā)展定位的精準(zhǔn)和政策支持的精準(zhǔn)。
事實(shí)上，連片特困區(qū)的精準(zhǔn)扶貧離不開(kāi)區(qū)域性連片開(kāi)發(fā)。首先，連片特困區(qū)是當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是精準(zhǔn)扶貧在“區(qū)域?qū)用妗钡木珳?zhǔn)，而區(qū)域?qū)用嬖趺捶�，各連片特困區(qū)的扶貧攻堅(jiān)與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃指明了方向，其中“區(qū)域協(xié)作、連片開(kāi)發(fā)”是重要舉措。其次，“區(qū)域性整體脫貧”離不開(kāi)連片開(kāi)發(fā)。連片特困區(qū)作為整體，無(wú)論是土地面積還是人口規(guī)模，都難以實(shí)現(xiàn)“無(wú)開(kāi)發(fā)、無(wú)發(fā)展”的寄生型、外援式脫貧，區(qū)域的內(nèi)生發(fā)展、自我減貧能力構(gòu)建都需要連片開(kāi)發(fā)。最后，全部貧困人口的“個(gè)體脫貧”同樣需要連片開(kāi)發(fā)，如“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中特色產(chǎn)業(yè)離開(kāi)區(qū)域性連片開(kāi)發(fā)通常難以形成競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”難以保障。
可見(jiàn)，認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”只要關(guān)注“建檔立卡戶”、精準(zhǔn)扶貧與連片開(kāi)發(fā)不相容是對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”內(nèi)涵和本質(zhì)理解的偏誤，精準(zhǔn)扶貧并不排斥連片開(kāi)發(fā)。
三　在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同幫扶中精準(zhǔn)推進(jìn)連片特困區(qū)減貧與發(fā)展
基于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”視角，連片特困區(qū)的貧困可以被理解為特定時(shí)空情境下“人”（貧困主體）、“業(yè)”（生計(jì)活動(dòng)）、“地”（自然和社會(huì)環(huán)境）維度上的缺失或三者之間未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)。那么，連片特困區(qū)的扶貧也必然要面向“人”“業(yè)”“地”維度“三管齊下、協(xié)同推進(jìn)”。
“三管齊下”，即分別針對(duì)主體性要素“人”、中介性要素“業(yè)”和情境性要素“地”實(shí)施“靶向干預(yù)”。在干預(yù)過(guò)程中，結(jié)合貧困綜合識(shí)別指標(biāo)體系，對(duì)缺失或被剝奪的指標(biāo)進(jìn)行精準(zhǔn)干預(yù)，若主體性要素“人”的生計(jì)資本中金融資本缺失，則通過(guò)將其納入金融扶貧項(xiàng)目予以幫扶，若情境性要素“地”的地理資本中政治資本匱乏，則可通過(guò)給予更多的政治關(guān)注加以扶持�！皡f(xié)同推進(jìn)”則要求在面向“人”“業(yè)”“地”各維度上的缺失實(shí)施“靶向干預(yù)”的基礎(chǔ)上，充分尊重“人”“業(yè)”“地”之間的耦合互動(dòng)規(guī)律，著重打破“負(fù)向累積循環(huán)”鏈條，發(fā)揮各維度上“靶向干預(yù)”措施的協(xié)同效應(yīng)，形成區(qū)域自我發(fā)展能力，跳出“貧困陷阱”。
當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐仍主要停留在面向“人”“業(yè)”“地”各維度的“靶向干預(yù)”階段，雖然這也取得比先前粗放式扶貧更好的成效，但仍難以擺脫“梅佐喬諾陷阱”，即一旦干預(yù)退出，將重新返貧。因而，這迫切要求扶貧攻堅(jiān)要進(jìn)一步向“協(xié)同推進(jìn)”的系統(tǒng)性干預(yù)升級(jí)。系統(tǒng)性干預(yù)并不排斥各維度層面的“靶向干預(yù)”，相反，它更強(qiáng)調(diào)各維度上的協(xié)同干預(yù)，即以“人”“業(yè)”“地”耦合過(guò)程中不協(xié)調(diào)之處為突破口，“三管齊下”消除制約性因素，逆轉(zhuǎn)“負(fù)向累積循環(huán)”過(guò)程，使連片特困區(qū)在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)減貧與發(fā)展�？梢�(jiàn)，靶向干預(yù)主要通過(guò)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)，而系統(tǒng)性干預(yù)則更依賴于“人”“業(yè)”“地”三管齊下、協(xié)同推進(jìn)的連片開(kāi)發(fā)。
“十三五”是我國(guó)全面脫貧的攻堅(jiān)期，也是連片特困區(qū)扶貧攻堅(jiān)與區(qū)域發(fā)展十年規(guī)劃的后半程。2016～2017年，是這一關(guān)鍵時(shí)期的開(kāi)局之年，反思過(guò)去、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估成效意義重大。作為連片特困區(qū)藍(lán)皮書(shū)的第三部，在前兩期關(guān)注連片特困區(qū)多維減貧與自我發(fā)展能力構(gòu)建、城鎮(zhèn)化路徑與趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，本期進(jìn)一步考察連片特困區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)政策與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐。與現(xiàn)有的研究不同，本書(shū)從“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”的層面解讀連片特困區(qū)的貧困，認(rèn)為連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困，提出“人”“業(yè)”“地”綜合減貧分析框架，并據(jù)此設(shè)計(jì)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，分別從片區(qū)層面、典型貧困村層面對(duì)當(dāng)前的扶貧政策實(shí)施及成效進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以期為“十三五”時(shí)期扶貧政策優(yōu)化、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提供借鑒和參考。特別是針對(duì)當(dāng)前連片特困區(qū)扶貧實(shí)踐中“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的精準(zhǔn)扶貧理解偏誤提出質(zhì)疑，呼吁連片特困區(qū)要在精準(zhǔn)扶貧中大力推進(jìn)連片開(kāi)發(fā)，通過(guò)“人”“業(yè)”“地”幫扶三管齊下、協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)片區(qū)全面減貧與可持續(xù)發(fā)展。
最后，作為本書(shū)的主編，我想借此機(jī)會(huì)對(duì)在本藍(lán)皮書(shū)研創(chuàng)過(guò)程中給予大力支持的各單位、個(gè)人表示誠(chéng)摯的感謝，特別要感謝在調(diào)研過(guò)程中積極配合我們的扶貧一線的駐村干部、村干部以及向我們反饋真實(shí)信息的村民及貧困戶們。然而，由于人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間等方面的限制，再加上“連片特困區(qū)扶貧政策評(píng)價(jià)”這一宏大的主題，我們的研究遇到了很多的挑戰(zhàn)，研究結(jié)論也難免存在偏頗、出現(xiàn)紕漏，在此，敬請(qǐng)讀者們批評(píng)指正！