中國這輪政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，又稱PPP）模式的興起，產(chǎn)生于2013年底召開的全國財政工作會議以后。經(jīng)過幾年的發(fā)展，在全國范圍內(nèi)掀起了一股前所未有的熱潮。各級政府部門和相關(guān)機構(gòu)圍繞推廣和運用PPP模式，做了大量的宣傳、推廣和普及工作。社會各界廣泛參與，在PPP項目的推進和落地方面，積極地發(fā)揮作用。一時間，PPP模式在各行各業(yè)被廣泛熟知，在中國大地遍地開花。PPP模式儼然已成為當前經(jīng)濟和金融界最火、最熱的使用名詞，受到普遍關(guān)注和利用。PPP模式作為一種先進的政府項目融資管理模式，它在完善國家治理結(jié)構(gòu)、改善公共服務供給、提高政府投資效率和拓展社會投資空間等方面，確實存在積極的促進作用。與此同時，中國的PPP市場在投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋范圍等方面，也是后來居上，大大超過了世界上任何一個發(fā)達國家的水平，而一舉成為全球最大的PPP市場。這從財政部PPP中心發(fā)布的最新數(shù)據(jù)就可以看出。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共14424個，總投資額18.2萬億元，同比2016年度末分別增加3164個、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%�？梢哉f，幾年來PPP模式在中國發(fā)展的過程和結(jié)果，都已經(jīng)超出了人們的預期。這不僅包含PPP項目涉及的范圍、規(guī)模和數(shù)量，而且還包括PPP推進的速度、質(zhì)量和問題。正如2017年底財政部金融司司長、財政部PPP工作領(lǐng)導小組辦公室主任王毅在出席第三屆中國PPP融資論壇時所說的那樣：一個廣闊的市場，一個好的機制，關(guān)鍵在于把機制用好，實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。王毅司長指出，在看到成績的同時，我們也清醒地看到，當前存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，需要給予足夠重視。他說，地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高，兩個論證沒有扎扎實實地開展，項目實施不夠規(guī)范。社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，項目建好就拿錢、項目落地就走人。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足，穿透看資本金都是借款，小馬拉大車。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發(fā)揮應有作用。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足，對PPP相關(guān)法律、制度、稅收政策等還在逐步熟悉的過程當中，在干中學、邊干邊學。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務水平還有待提高。配套政策方面，上位法仍然缺失，社會資本方的選擇方式、免于二次招標的前置程序等，目前還沒有形成統(tǒng)一認識，缺乏更高層面法律法規(guī)依據(jù)。財政支出責任監(jiān)測體系仍不健全，10%紅線硬性約束有待強化。如何完善稅收政策避免重復征稅，土地是實行招拍掛還是劃撥，價格調(diào)整機制如何完善等問題，都有待在實踐中進一步規(guī)范。中國現(xiàn)代集團（其核心企業(yè)為現(xiàn)代咨詢）現(xiàn)代研究院，最早思考和研究中國PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題是在2015年。當時，在全國推廣PPP模式的過程中，PPP市場上已出現(xiàn)了不少混亂現(xiàn)象，如變相和過度包裝，使得各類偽PPP項目甚至明股實債的假PPP項目充斥市場；如在政府采購招標社會資本時，變相抬高準入注冊資本金和總資產(chǎn)規(guī)模等的隱形門檻，有意阻擊民營資本的進入；也有的地方出于地方保護主義、濫用權(quán)力，不惜浪費行政資源和資金，重復建立名目繁多的PPP咨詢服務機構(gòu)庫和PPP專家?guī)�；還有的地方漠視《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》等法規(guī)及制度，進行政企勾兌，躲避正常的公開競爭和招投標程序，目的就是讓意向者中標；此外，由于政府采購方案的設(shè)計缺乏合理性，導致社會資本無序競爭和惡意低價中標，為后續(xù)政府和社會資本合作留下了隱患，也擾亂了正常的PPP市場；還有的新聞、宣傳部門，由于本身對PPP的深刻內(nèi)涵和作用認識不足，甚至有時為了吸引眼球、博出位，過度神化和泛化對PPP模式的宣傳，也難免出現(xiàn)一些誤導性的輿論宣傳；加上目前國家對PPP行業(yè)的從業(yè)者和機構(gòu)的管理還不成熟、不完善，造成社會對PPP咨詢專家和合格機構(gòu)真假難辨，也讓這些假冒的PPP咨詢專家和咨詢機構(gòu)鉆了空子。他們違背職業(yè)道德，甚至有時為了一己私利，出賣政府利益，誘導和誤導地方政府做出不正確的決策，也加重了地方政府的融資成本和財政負擔。還有的機構(gòu)，借地方政府和社會各界對PPP知識缺乏根本了解，就以各種名目的資格評比、行業(yè)名次評比和培訓發(fā)資格證書等不正當手段，變相撈錢，嚴重影響了中國PPP發(fā)展的健康環(huán)境。當時正值國務院發(fā)展研究中心受國務院委托，對地方落實節(jié)能減排及PPP工作等方面的政策落實情況，進行調(diào)研和評估。在2015年7月23日江蘇省人民政府組織的國務院發(fā)展研究中心調(diào)研組座談會上，中國現(xiàn)代集團總裁兼現(xiàn)代研究院院長丁伯康博士，代表PPP服務中介組織，對當時我國推廣和運用PPP模式出現(xiàn)問題，提出了一些看法和建議。他指出，在當前我國PPP市場上出現(xiàn)的三高三低現(xiàn)象，應當引起各級政府領(lǐng)導的高度重視。所謂三高三低現(xiàn)象，一是地方政府對推廣和運用PPP模式的工作熱情高，但是對PPP本質(zhì)內(nèi)涵的認知和實際把控能力低；二是央企、國有企業(yè)參與PPP項目的興趣和參與程度高，而民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的興趣和投資占比低；三是政府領(lǐng)導和社會資本對PPP的期望值過高，認為通過PPP可以解決不少問題，而可能產(chǎn)生的實際效果，以及項目的落地率都偏低。這些現(xiàn)象如果不能盡快解決，都將直接影響后續(xù)我國PPP模式的健康發(fā)展。同時，丁伯康博士還結(jié)合當時的市場現(xiàn)狀提出了具體改進PPP工作的建議。具體包括，一是高度重視PPP頂層設(shè)計，從解決城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制與深化財稅體制改革、盤活國有資產(chǎn)和城市資源、實現(xiàn)政府平臺轉(zhuǎn)型及大力推進PPP模式吸引社會資本投資等方面，共同發(fā)力，相互促進，做好PPP的頂層設(shè)計。二是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)方的關(guān)系。包括PPP立法、相關(guān)政策制定和各部門意見的協(xié)調(diào)、管理方面，要在中央及地方層面切實做好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。協(xié)同配合做好PPP的操作和實施。三是建立和完善推廣實施PPP模式的長效機制，防止一哄而上，搞運動式的推進。并建議以國務院的名義出臺《政府和社會資本合作項目管理條例》，以國務院行政法規(guī)方式更好地統(tǒng)籌各職能部門間的協(xié)作，提高執(zhí)行力。四是對有可能加大政府財政負擔和融資成本的項目，應該禁用PPP模式。五是要盡快探索實現(xiàn)新型的政府和社會資本合作項目的管理運作機制，如政府部門主導、持續(xù)責任追究、民間組織和中介機構(gòu)參與、市場化機制運行等，以促進PPP項目的落地。上述問題和觀點的提出，也是最終形成研究中國PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的起因。從2015年起，中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院的專家們，就開始對此進行長期、深入的研究。他們認為，要真正發(fā)揮好PPP模式在促進中國政府投融資體制的深化改革，促進政府投融資機制的創(chuàng)新，促進政府投資項目的效率提升的巨大作用，營造一個健康、有序的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，是十分重要也是非常急迫的。對于如何才能實現(xiàn)PPP模式在中國的健康、可持續(xù)發(fā)展，如何避免中國PPP模式走彎路、行穩(wěn)致遠呢？2015年12月8日，中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院首次向外界提出了構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好生態(tài)環(huán)境的基本理念和設(shè)想。2016年1月10日，在國家發(fā)改委培訓中心于廈門舉辦的地方政府債務融資培訓班上，丁伯康博士向外界公布了《關(guān)于中國PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)的理念體系和架構(gòu)》。這也是中國歷史上首次公開披露關(guān)于PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境研究方面的信息。在這項成果中，中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院的專家，經(jīng)過分析和論證，對中國PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的定義做出了以下描述：PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境是作用于PPP模式推廣和運用的相關(guān)因素及其相互關(guān)系影響的復合系統(tǒng)（也稱大環(huán)境）的總稱。這個復合系統(tǒng)包含了政策環(huán)境、法律環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境及市場環(huán)境5個子系統(tǒng)（小環(huán)境）。其核心內(nèi)容涉及理念建立、政策制定與調(diào)整、立法與監(jiān)督、金融工具與產(chǎn)品支持、信用體系建設(shè)與績效評價、能力建設(shè)與專業(yè)服務等諸多方面。成果提出，對PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的作用研究和分析，更多的是體現(xiàn)在維護和促進PPP模式運用和健康發(fā)展的長期性、系統(tǒng)性、復雜性和關(guān)聯(lián)性上。PPP生態(tài)環(huán)境理念研究，關(guān)注以促進PPP模式可持續(xù)發(fā)展為核心的外部環(huán)境的建立，以及為PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展提供一個廣泛和充裕的空間和資源條件。這個理念強調(diào)，要建立一個良好的PPP生態(tài)環(huán)境，就必須是一個具有有序性、有效性、穩(wěn)定性和正反饋效應的有機系統(tǒng)，并且它的建立是一個循序漸進、動態(tài)調(diào)整的過程。要實現(xiàn)中國PPP模式長期、可持續(xù)健康發(fā)展，就不可避免地涉及與PPP模式的推廣和運用相關(guān)的政策環(huán)境、法律環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境及市場環(huán)境5個方面微環(huán)境的營造和重新構(gòu)建。因此，這個理念一經(jīng)提出，就引起了PPP業(yè)界的普遍關(guān)注。同時，針對新常態(tài)下PPP模式在中國的發(fā)展，中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院的成果提出，要堅持以PPP可持續(xù)健康發(fā)展為核心，構(gòu)建起PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和評價體系；要堅持發(fā)揮政府部門在PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主導作用，強化政策和法律在營造良好生態(tài)環(huán)境中的保障功能；要堅持規(guī)范有序、均衡發(fā)展的原則，維護好參與PPP的各相關(guān)利益主體之間的生態(tài)平衡，促進PPP健康、良性發(fā)展；要堅持實事求是的態(tài)度，客觀看待和冷靜處理好快與慢、利與害、優(yōu)與劣的關(guān)系，加快標準化建設(shè)，排除運動式弊端，使PPP在中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，持續(xù)發(fā)揮應有的作用。在隨后的兩年多時間里，中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院的專家們，一方面持續(xù)關(guān)注國家政策和立法方面的變化情況，另一方面，也不斷結(jié)合在PPP咨詢工作中遇到的實際問題進行深入研究，才取得今天這樣的成果。本書的編撰，先后經(jīng)歷了理念提出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大綱擬定、研究和寫作、專家修訂、終稿統(tǒng)籌和修改完善等階段，凝聚了中國現(xiàn)代集團專家們的大量心血。同時，為了增強在中國PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境研究方面的全面性和權(quán)威性，我們還專門征求了在我國PPP業(yè)界具有廣泛影響和高深造詣的不同領(lǐng)域、不同專業(yè)的知名專家，包括王守清、李開孟、孫潔、吳亞平、諸大建、曹富國、薛濤等43位專家（其他名單見后記）的意見。他們從不同的專業(yè)視角，對本書內(nèi)容提出了修改建議，使得這項成果更趨成熟和完善。 本書主要分為6個部分：第1部分為全景展示篇，主要介紹了此次研究的背景、相關(guān)的研究理論與主要成果；第2部分為穩(wěn)定和諧篇論構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好政策環(huán)境；第3部分為同舟共濟篇論構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好法律環(huán)境；第4部分為合作共贏篇論構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好金融環(huán)境；第5部分為以誠為本篇論構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好信用環(huán)境；第6部分為正本清源篇論構(gòu)建中國PPP發(fā)展良好市場環(huán)境。盡管各部分的內(nèi)容各有側(cè)重，但每個篇章之間，正如整個PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境與子環(huán)境之間，都有著千絲萬縷的必然聯(lián)系和影響一樣，既獨立成章又融合交叉。需要獨立分析和判斷，也需要關(guān)聯(lián)理解和學習。通篇凝聚了研究專家的心血和他們豐富的實際工作經(jīng)驗。我們有理由相信，該書的出版發(fā)行，對所有PPP戰(zhàn)線的各級政府機關(guān)和研究機構(gòu)人員、咨詢從業(yè)人員、法律工作者、金融機構(gòu)從業(yè)者、大專院校學生及社會資本方人員來說，系統(tǒng)、全面地了解當前中國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及問題，研究和把握中國PPP發(fā)展方向，一定大有裨益。特別是對未來影響PPP健康、持續(xù)發(fā)展的相關(guān)因素和現(xiàn)象，能夠從理論和實踐相結(jié)合的角度，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，達到追根溯源、分析問題和解決問題的目的。我們也知道，研究中國PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境問題極其復雜。它涉及經(jīng)濟學理論、生態(tài)系統(tǒng)理論、系統(tǒng)工程理論、法學理論、社會學理論等一系列理論和實際問題，這項研究的難度之大、要求之高，是眾所周知的。此外，該項研究還需要跨學科組織和具有前瞻性、創(chuàng)新性的研究。因此其難度可想而知，存在問題和不足，也在所難免。我們真心希望諸位專家、讀者，在瀏覽之余對該書的不足之處給予批評指正，以便我們加以改進。