這是一本有關(guān)參議院黨派權(quán)力的書。參議院的多數(shù)黨有多大的權(quán)力能夠按其政策傾向影響立法結(jié)果？多數(shù)黨的權(quán)力源自哪里，什么時候會使用這種權(quán)力？在一個素來以個人主義、延遲和冗長辯論（阻礙立法投票的一種手段）著稱，立法通過有時堪比奇跡的國會，多數(shù)黨如何才能有效地進(jìn)行管理呢？
　　以上是非常重要的問題。在兩極分化嚴(yán)重的國會環(huán)境中，多數(shù)黨面臨的威脅不僅在于能否推動本黨的議案通過，更在于他們是否能夠通過任意議案�？諝饫锍涑庵�悲觀的論調(diào)�！叭绻�你坐著連續(xù)觀察我們七天，你會發(fā)現(xiàn)什么呢？什么也沒有發(fā)生�！笨屏_拉多州民主黨參議員邁克爾·貝內(nèi)特（Michael Bennet）哀嘆道。①參議院制度賦予參議員的個人權(quán)利沒能像《憲法》起草者們設(shè)想的那樣有助于催生嚴(yán)肅的討論，反而使國會陷入了癱瘓。
　　以往的國會領(lǐng)袖們一致認(rèn)為國會很少采取強(qiáng)制措施�！霸谖矣�2007年擔(dān)任黨鞭的時候，我和時任共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾（McConnell）想要將游說改革法案中的道德問題提交到協(xié)商會議上，”前參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖特倫特·洛特（Trent Lott）回憶說，“吉姆·德敏特（Jim DeMint）表示反對，麥康奈爾對我說：‘黨鞭，你去試試能不能讓他妥協(xié)吧�！�我嘗試了很多方法，找首席副黨鞭去和他談，讓他的人去勸說他，可他就是不肯讓步。結(jié)果就是，這些問題最后沒能提交到協(xié)商會議上。”（洛特，2012年3月7日與作者的談話）
　　洛特描述的阻撓和僵持是國會的普遍情況。考慮到美國面臨的種種政策挑戰(zhàn)，這種情形著實(shí)令人擔(dān)憂。如果參議員注定無法做出艱難的抉擇，他們就幾乎無法維持國家財政的有序運(yùn)作，或無法共同應(yīng)對全球變暖一類的重大挑戰(zhàn)。諸如此類的擔(dān)憂在參議院催生出一場關(guān)于限制冗長辯論的討論。作為參議院改革的第一步，民主黨在2013年11月廢除了參議員通過冗長辯論阻撓總統(tǒng)提名的權(quán)利，但一項議案仍需要絕對多數(shù)票才能在參議院通過。自此以后，有關(guān)參議院制度的改革便陷入了停滯，我們又能期待多數(shù)黨有何作為呢？
　　在本書中，我通過研究多數(shù)黨如何通過年度財政撥款議案來探討參議院黨派權(quán)力的本質(zhì)。自1960年以來，財政撥款議案審議流程中出現(xiàn)的最重要的變化是“常規(guī)決議”制度的崩潰。常規(guī)決議是一項久經(jīng)考驗(yàn)的制度，指對十幾項覆蓋不同領(lǐng)域的撥款預(yù)算逐一進(jìn)行辯論、修訂、投票，再決定是否通過。如今，這一制度已被另一種制度取代——將年度財政預(yù)算并入總金額高達(dá)幾千億美元的綜合撥款議案一起進(jìn)行表決。近三分之一的聯(lián)邦預(yù)算被放在一個議案中進(jìn)行分配，由此制定的政策將影響數(shù)以百萬計的美國人。
　　改變帶來了巨大的影響，也招致了一些不滿的聲音。盡管綜合撥款議案受到了廣泛的批評，但很少有學(xué)者認(rèn)為它破壞了常規(guī)決議的某種寶貴精神。在《華盛頓郵報》（Washington Post）的一篇有關(guān)撥款議案的評論中，政治學(xué)者喬納森·伯恩斯坦（Jonathan Bernstein）寫道：“常規(guī)決議并不是神圣的，問題的核心在于國會議員是否在認(rèn)真履行他們的職責(zé)，而不是他們采用了什么樣的流程。”①這種觀點(diǎn)在我看來是失之偏頗的。在任何立法機(jī)構(gòu)，制度和程序都是權(quán)力分配和立法決策的重要手段。常規(guī)決議代表了一種自由的立法制度，多數(shù)黨和少數(shù)黨的議員都能通過提交議案或修正案參與立法過程。采用綜合撥款議案表示國會拋棄了這種開放式的環(huán)境，將權(quán)力集中到少數(shù)幾個人手中。正如緬因州共和黨參議員蘇珊·柯林斯（Susan Collins）解釋的那樣：
　　“（常規(guī)決議）意味著我們可以充分、公正地討論每個議案，制定修正案，投票決定是否通過。我們會避免在年末將所有的財政撥款議案放在一起表決。這些文件合起來可能多達(dá)幾千頁。很多時候，有些條款得不到充分的討論，表決流程也很不透明。這些都加重了公眾對華盛頓辦事作風(fēng)的擔(dān)憂……對我們來說，履行職責(zé)的最佳方式就是和整個參議院一起，將立法者的意志寫入議案中。參議院理應(yīng)按此方式運(yùn)作，我們也必須遵循這樣的方式，才能恢復(fù)美國人民對國會的信心。”②
　　柯林斯對一攬子議案最大的批評是缺乏民主性，因?yàn)樽h案的發(fā)起和通過缺乏充分的參與度、透明度和責(zé)任心。一攬子議案通常由幾個主要議員閉門撰寫，一般議員很少有機(jī)會能夠在投票前進(jìn)行仔細(xì)閱讀、討論和修訂。當(dāng)國會在1987年批準(zhǔn)通過了長達(dá)2000頁、總額高達(dá)6000億美元的一攬子議案后，《紐約時報》（New York Times）憤怒地發(fā)表了評論：“在投票前，沒人可以或能夠了解那些堆積如山的文件的全部內(nèi)容�！雹俅送�，一攬子議案中還包含某些單獨(dú)投票時可能遭到否決的方案或政策。2003年，在預(yù)算委員會主席、阿拉斯加州共和黨參議員泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）的命令下，一份包含了11項議案的一攬子議案取消了對阿拉斯加國家森林的伐木禁令。對此，《華盛頓郵報》發(fā)文抨擊道：“將森林保護(hù)和其他附加條款放入一攬子議案是不負(fù)責(zé)任、違反民主的行為。如果國會僅用短短幾天就完成了對11項復(fù)雜議案的討論，以秘密的形式定稿，那么所謂的綜合撥款議案到底是什么呢？”