憲法政治：開(kāi)萬(wàn)世太平之路


　　——中國(guó)共產(chǎn)黨如何走出歷史周期率


　　王振民


　　(清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng))


　　問(wèn)題的提出：如何破解關(guān)于歷史周期率的千古難題


　　古往今來(lái)，在人類(lèi)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，任何一個(gè)政權(quán)成立以后，不管封建皇帝或者資產(chǎn)階級(jí)政府，或者社會(huì)主義政權(quán)都想“萬(wàn)歲”，都希望能夠長(zhǎng)期乃至永遠(yuǎn)屹立不倒。這是法政哲學(xué)上的“哥德巴赫猜想”：人類(lèi)有無(wú)可能創(chuàng)造出一種堅(jiān)固的政體，確�！敖�山永固，萬(wàn)世不易”呢?


　　早在新中國(guó)成立之前，這個(gè)問(wèn)題同樣尖銳地?cái)[在中國(guó)共產(chǎn)黨面前。很多人都熟知1945年黃炎培與毛澤東在延安關(guān)于歷史周期率的那個(gè)著名對(duì)話。黃炎培先生說(shuō)：我生六十多年，耳聞的不說(shuō)，所親眼看到的，真所謂其興也勃焉，其亡也忽焉，一人，一家，一團(tuán)體，一地方，乃至一國(guó)，不少單位都沒(méi)有能跳出這周期率的支配力。大凡初時(shí)聚精會(huì)神，沒(méi)有一事不用心，沒(méi)有一人不賣(mài)力，也許那時(shí)艱難困苦，只有從萬(wàn)死中覓取一生。既而環(huán)境漸漸好轉(zhuǎn)了，精神也就漸漸放下了。有的因?yàn)闅v史長(zhǎng)久，自然地惰性發(fā)作，由少數(shù)演為多數(shù)，到風(fēng)氣養(yǎng)成，雖有大力，無(wú)法扭轉(zhuǎn)，并且無(wú)法補(bǔ)救。也有為了區(qū)域一步步擴(kuò)大了，它的擴(kuò)大，有的出于自然發(fā)展，有的為功業(yè)欲所驅(qū)使，強(qiáng)求發(fā)展，到干部人才漸見(jiàn)竭蹶，艱于應(yīng)付的時(shí)候，環(huán)境倒越加復(fù)雜起來(lái)了，控制力不免趨于薄弱了。一部歷史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求榮屈辱”的也有�？傊疀](méi)有能跳出這周期率。中共諸君從過(guò)去到現(xiàn)在，我略略了解的了，就是希望找出一條新路，來(lái)跳出這周期率的支配。


　　黃炎培先生十分好奇中國(guó)共產(chǎn)黨如何面對(duì)、回答、解決這一千古難題。毛澤東聽(tīng)后，胸有成竹地答道：我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。參見(jiàn)金沖及：《毛澤東傳》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社1996年版，第719—720頁(yè)。


　　至少?gòu)哪莻�(gè)時(shí)候開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨及其每代領(lǐng)導(dǎo)集體就一直在思考、探索這一重大命題：如何創(chuàng)造一個(gè)能夠跳出歷史周期率支配的政體，實(shí)現(xiàn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。


　　2004年，黨的十六屆四中全會(huì)再次尖銳提出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長(zhǎng)期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加自覺(jué)地加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)。”《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，2004年9月19日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議。提高執(zhí)政能力，可以解決一時(shí)一事的問(wèn)題，但是要跳出歷史周期率的支配，徹底解決長(zhǎng)期執(zhí)政和長(zhǎng)治久安的問(wèn)題，還必須從制度和體制入手。


　　從古到今，從1945年到現(xiàn)在，這個(gè)命題被不斷反復(fù)提出來(lái)。但是正確的答案到底在哪里?考察古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，經(jīng)過(guò)政治的、經(jīng)濟(jì)的等多角度研究分析，可以得出一個(gè)結(jié)論：只有勵(lì)行法治，切實(shí)確立憲法政治，亦即憲政，才有可能真正跳出歷史周期率的支配，徹底解決黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度和體制問(wèn)題。


　　憲政、法治的意義比民主更根本


　　所謂憲法政治，就是建立在憲法基礎(chǔ)之上的政治，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“憲政”或者“憲治”。本文中“憲法政治”與“憲政”同時(shí)使用，表達(dá)的是同樣的含義。不管說(shuō)法如何，憲法政治或者說(shuō)“憲政”是有特定含義的。筆者在2009年發(fā)表的《關(guān)于民主憲政關(guān)系的再思考》一文中王振民：《關(guān)于民主憲政關(guān)系的再思考》，載《中國(guó)法學(xué)》，2009年第5期。下文也有引用這篇文章的一些論述，不再一一注明。，論述了憲政的三大關(guān)切：第一，任何政府、任何領(lǐng)導(dǎo)人不管其是否民選，無(wú)論如何產(chǎn)生政府由誰(shuí)產(chǎn)生，如何產(chǎn)生，代表誰(shuí)，為了誰(shuí)，這是國(guó)體問(wèn)題。憲政其實(shí)主要是政體問(wèn)題。，都要接受憲法和法律的約束，接受制約監(jiān)督，不能濫用權(quán)力，不能腐敗，即實(shí)行“法律之治”，把權(quán)力放到法律的籠子里邊去。即使是民選政府，其行為也要受?chē)?yán)格的監(jiān)督和制約。人們對(duì)民選政府往往過(guò)分信任，很容易無(wú)限授權(quán)，而且拒絕任何外在監(jiān)督制約，這使得如何監(jiān)管民選政府，保證其不腐敗、不濫權(quán)，防止民選政府蛻變?yōu)槌�越憲法法律之外的無(wú)限政府，也就成為憲政的首要關(guān)切。


　　第二，憲政不僅要求政府權(quán)力必須是有限的，而且還要求國(guó)家權(quán)力的配置必須科學(xué)合理，協(xié)調(diào)高效。國(guó)家各種權(quán)力如何配置，國(guó)家機(jī)構(gòu)如何設(shè)置以及相互之間應(yīng)該是什么樣的關(guān)系，這些都應(yīng)是科學(xué)問(wèn)題。任何一個(gè)國(guó)家，都一定有一個(gè)最適合這個(gè)國(guó)家的歷史、國(guó)情、民情、自然條件、地理和經(jīng)濟(jì)狀況的政治體制，憲法學(xué)家的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)這個(gè)最適合的體制。治國(guó)是一門(mén)科學(xué)，政治應(yīng)該成為科學(xué)。盡管人類(lèi)的政治往往是不科學(xué)的，但是對(duì)科學(xué)精神的追求不應(yīng)該放棄。這也許就是為什么我們一直把關(guān)于政治的學(xué)問(wèn)叫做“政治科學(xué)”(Political Science)的原因，表達(dá)了人類(lèi)對(duì)政治科學(xué)、政治理性美好的期待。同樣，“搞憲法是搞科學(xué)”毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》(1954年6月14日)，見(jiàn)王培英編：《中國(guó)憲法文獻(xiàn)通編》(修訂版)，北京：中國(guó)民主法制出版社2007年版，第253頁(yè)。�？梢�(jiàn)，憲政除了強(qiáng)調(diào)“法律之治”外，還要求必須是科學(xué)的政治，是“科學(xué)之治”。概括來(lái)講，憲政就是“法律之治”和“科學(xué)之治”的結(jié)合。


　　第三，盡管人民不一定直接參與政府的產(chǎn)生，但國(guó)家必須要保障基本人權(quán)，給予人民一定程度的自由和基本權(quán)利。


　　憲政最初是在英國(guó)產(chǎn)生的。1215年，英國(guó)就制定了《自由大憲章》，被一些學(xué)者視為英國(guó)和西方憲政的起源。嚴(yán)格而言，今天英國(guó)憲政體制是1688—1689年“光榮革命”后確立的君主立憲體制。這在后文中還有論述。當(dāng)時(shí)主要目的不是為了民主，讓人民來(lái)選舉國(guó)王及其政府，而是為了限制約束國(guó)王及其政府的權(quán)力。因而，憲政先于民主而產(chǎn)生。嚴(yán)格來(lái)講，可以說(shuō)，一直到今天，英國(guó)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全民主，國(guó)家元首不由民選，政府首腦也非選民直接選舉產(chǎn)生，但是憲政早已確立，法治政府早已形成，人權(quán)得到了尊重和保障。


　　從歷史上看，專(zhuān)制政府固然容易濫用權(quán)力，但是民主政府也可能濫用權(quán)力。民選政府及其領(lǐng)導(dǎo)人可能攜民意自重，藐視法律，其邏輯是，法律無(wú)非是人民代表(議員)的創(chuàng)造物，而民選政府則是人民自己直接“親生”的。是法律高，還是民選領(lǐng)導(dǎo)人更高?當(dāng)然是人民直接選舉產(chǎn)生的民選領(lǐng)導(dǎo)人比人民間接通過(guò)自己的代表制定的法律更具有權(quán)威。因此，民主政府可能會(huì)為所欲為，如果沒(méi)有強(qiáng)有力外在的法律監(jiān)管，民選政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就可能凌駕于法律之上，走向腐敗和專(zhuān)制。從這個(gè)意義上說(shuō)，憲政關(guān)注民主，但更加重視對(duì)民主政府的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)用制度來(lái)約束民主政府及其領(lǐng)導(dǎo)人。


　　這就是憲政的哲學(xué)基礎(chǔ)和基本邏輯。盡管任何政治體制都需要由人來(lái)操作，操作者個(gè)人的素質(zhì)、能力和品行當(dāng)然與政治產(chǎn)品質(zhì)量的高低有關(guān)系，但憲政更加關(guān)心的是，政治權(quán)力是否受到應(yīng)有的監(jiān)督約束，整個(gè)政治體制的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。無(wú)論多好的選舉制度都無(wú)法保證選出的人一定是最好、最合適的德才兼?zhèn)渲�人。憲政的功能就在于，即便出現(xiàn)這種情況也不用擔(dān)心，無(wú)論什么樣的人當(dāng)政，都不可逾越憲法和法律劃定的權(quán)力界限，都要按照法定版本演出。憲政的眼睛是被蒙上的，無(wú)論誰(shuí)在權(quán)力的位置上，無(wú)論你是否民選，憲法法律都要監(jiān)督你，約束你，讓你不能為所欲為。


　　最理想的政體當(dāng)然是既有憲政和法治，又有民主，這樣的體制最堅(jiān)固，抗震性最強(qiáng)，也就最長(zhǎng)久;其次是只有憲政和法治，較少民主;再次是只有民主而沒(méi)有憲政和法治;最糟糕的是，既沒(méi)有民主，也沒(méi)有憲政和法治。也就是說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能沒(méi)有憲政和法治，不能有“憲政赤字”和“法治赤字”。憲政、法治的缺失比民主缺失的后果嚴(yán)重得多。


　　憲法和憲法學(xué)應(yīng)該關(guān)注民主，追求民主，但是不應(yīng)把憲法、憲政與民主這些概念混淆在一起。政治學(xué)要深究權(quán)力是從哪里來(lái)的，關(guān)注民主問(wèn)題，憲法學(xué)當(dāng)然也要關(guān)心權(quán)力是神授、君授或民授，關(guān)心民主本源問(wèn)題，但其主要使命是研究監(jiān)督制約權(quán)力的技術(shù)方法、權(quán)力的科學(xué)配置和人權(quán)的保障，應(yīng)該是研究權(quán)力和權(quán)利的學(xué)問(wèn)，是權(quán)力科學(xué)配置之學(xué)、權(quán)力監(jiān)督之學(xué)和人權(quán)保障之學(xué)。憲法學(xué)與政治學(xué)應(yīng)該分工合作，而非都去研究民主，而忽視研究如何監(jiān)督權(quán)力、規(guī)范民主。


　　民主是國(guó)家長(zhǎng)治久安的必要條件，但是并非唯一、充分條件，民主只有與法治相結(jié)合，實(shí)行憲法政治，勵(lì)行憲政，才是跳出歷史周期率支配、真正實(shí)現(xiàn)政權(quán)“萬(wàn)歲”的必由之路。主要原因有四。一是通過(guò)憲政建設(shè)，把權(quán)力牢牢約束在憲法法律范圍之內(nèi)，并為權(quán)力運(yùn)行提供明確規(guī)則，避免權(quán)力成為脫韁野馬，害人害己，導(dǎo)致政權(quán)自我解體。二是通過(guò)憲政建設(shè)，人民可以通過(guò)憲法規(guī)定的方式方法更換政府，無(wú)需訴諸暴力，實(shí)現(xiàn)了最高權(quán)力更替的制度化、法律化，政權(quán)可以自我更替、修復(fù)、完善，實(shí)現(xiàn)自我更新、永葆活力的目的。2011年7月1日，胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立九十周年大會(huì)上的講話中，總結(jié)30多年來(lái)政治體制改革取得的成就，指出：“我們廢除了實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，確保了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人員有序更替�！庇�國(guó)是在1701年制定《王位繼承法》以后，美國(guó)是在1789年憲法生效、正式立國(guó)之初，就先后完成了這一歷史性任務(wù)。三是憲政保障基本人權(quán)。在憲政體制下，國(guó)家尊重保障基本人權(quán)，人民有充分的權(quán)利和自由，人民與政府形成健康和諧的互動(dòng)關(guān)系。四是憲政為一切紛爭(zhēng)提供了法定解決的渠道和方法，杜絕了私人暴力、自力救濟(jì)。從歷史上看，政權(quán)滅亡最主要的原因是內(nèi)戰(zhàn)。而爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的主要原因是因?yàn)楦鞣N各樣的矛盾糾紛長(zhǎng)期無(wú)法得到公平合理的解決，最后釀成了內(nèi)亂內(nèi)戰(zhàn)。之所以這些矛盾糾紛無(wú)法得到公平合理的解決，是因?yàn)檫@個(gè)國(guó)家根本沒(méi)有法律，到處無(wú)法無(wú)天，或者有法律但是法律本身不公平，或者法律公平但是沒(méi)有辦法得到很好實(shí)施，人民只能自力救濟(jì)，暴力頻發(fā)就不可避免。因此，必須建立一套公平合理的憲法法律制度和機(jī)制，把各種各樣的矛盾糾紛包括政治性糾紛，都納入到法律軌道上解決，這樣才可能實(shí)現(xiàn)江山永固，政權(quán)永續(xù)。