政府人事系統(tǒng)中廣泛存在的這些問題，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的需要，因此，改革舊的文官體系、建立新的文職官員系統(tǒng)的要求已成為不可回避的問題。這樣，政府人事制度的改革就被提到日程上來了。
正是在這樣的歷史背景下，西歐各國(guó)及美國(guó)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際狀況，探索建立新的人事制度——公務(wù)員制度。公務(wù)員制度建立的標(biāo)志有二：一是政務(wù)官與事務(wù)官相分離；二是考試擇優(yōu)錄用制度的建立�，F(xiàn)以此兩個(gè)標(biāo)志介紹西方各國(guó)公務(wù)員制度的建立過程。
1.英國(guó)。
英國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度起源于19世紀(jì)中葉。在資產(chǎn)階級(jí)革命以前，英國(guó)實(shí)行封建君主統(tǒng)治，國(guó)王集立法和行政大權(quán)于一身，所有的官員（國(guó)王的“官員”就是為其服務(wù)的宮廷人員）都是國(guó)王的臣仆，一切聽命于國(guó)王，實(shí)際上實(shí)行的是“恩賜官職制”。1688年資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后確立了資產(chǎn)階級(jí)君主立憲制，議會(huì)成了最高權(quán)力機(jī)關(guān)，資產(chǎn)階級(jí)地位迅速提高。從17世紀(jì)末到18世紀(jì)初，議會(huì)通過一系列法令，擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力，削弱王權(quán)。
資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治機(jī)器的確立，需要與之相適應(yīng)的政府人事制度。這樣，新型的現(xiàn)代人事制度——公務(wù)員制度應(yīng)運(yùn)而生。
政務(wù)官和事務(wù)官的分化，是英國(guó)文官系統(tǒng)形成的第一步。這一分化過程持續(xù)了130余年的時(shí)間，它大致可分為兩個(gè)階段。第一階段是17世紀(jì)末開始的，當(dāng)時(shí)在政治統(tǒng)治上確立了主導(dǎo)地位的英國(guó)議會(huì)為了防止國(guó)王通過其任命的官員干預(yù)議會(huì)活動(dòng)，在1694年，由政府公布法律，限制印花局的服務(wù)人員不得任國(guó)會(huì)議員。1699年擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)人員。1701年，議會(huì)在《王位繼承法》中規(guī)定：“凡受國(guó)王的任命及得國(guó)王年金者，皆不能當(dāng)選為下院議員�！睘榱耸棺h會(huì)便于控制政府各部，該法同時(shí)規(guī)定各部大臣例外，可以同時(shí)是下院議員。從此，英國(guó)官員隊(duì)伍有了事務(wù)官與政務(wù)官的區(qū)分。這一階段實(shí)質(zhì)上反映了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)與封建國(guó)王對(duì)人事權(quán)的爭(zhēng)奪。第二階段從19世紀(jì)開始。19世紀(jì)初，在議會(huì)制度進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)，兩黨制也基本完成。于是，重要官員的任免權(quán)為議會(huì)多數(shù)黨掌握。新上臺(tái)的執(zhí)政黨往往實(shí)行“政黨分肥制”，其引起的行政系統(tǒng)的動(dòng)蕩，有利于封建殘余勢(shì)力和資產(chǎn)階級(jí)化的貴族，但卻損害了整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)尤其是后起的工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的利益。隨著工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的勢(shì)力日益強(qiáng)大，要求變革這一有礙于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人事行政管理體制的呼聲與日俱增。正是在這一背景下，1805年，英國(guó)財(cái)政部設(shè)立了第一個(gè)常務(wù)次官（事務(wù)官），其地位相當(dāng)于副大臣。到1830年，幾個(gè)主要的部均設(shè)立了常務(wù)次官，以后各部紛紛仿效，成為定例。此后，英國(guó)的政府官員就正式分為兩大類：第一類是政務(wù)官員，包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，他們隨內(nèi)閣的進(jìn)退而進(jìn)退；第二類是常任官員，即文官，包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官等，他們不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這一變革有利于在新舊內(nèi)閣更替時(shí)維持政局的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性，也有利于提高政府工作效率。從此，英國(guó)政府的政務(wù)官和事務(wù)官正式區(qū)分開來。
考試錄用制度的建立和規(guī)范化是英國(guó)文官系統(tǒng)形成的第二步。.1832年，英國(guó)通過了選舉法，這對(duì)政治體制的改革和公務(wù)員制度的建立產(chǎn)生了重大影響。1833年，政府正式開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。每有職位出缺，便由四人參加考試，通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)錄用。這是建立考試錄用制度的開始。1853年，英國(guó)政府委派麥考萊等三人負(fù)責(zé)研究、考察東印度公司人事任用制度的弊端。東印度公司成立于18世紀(jì)初。由于東印度公司享有特權(quán)，它的職員撈取了大量財(cái)富，因此大批人紛紛通過上層政治關(guān)系擠入。1853年，英國(guó)議會(huì)為了對(duì)東印度公司進(jìn)行改革，組織以牛津大學(xué)麥考萊為首的委員會(huì)調(diào)查東印度公司職員的任用制度，調(diào)查后形成了《麥考萊調(diào)查報(bào)告書》，其基本思想是通才教育、擇優(yōu)取仕。報(bào)告書首先肯定了考任制的必要性；其次則主張英國(guó)文官考試應(yīng)注重一般的知識(shí)與能力，要以牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)兩所著名大學(xué)的課程為標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)報(bào)告為日后英國(guó)高級(jí)文官主要出自牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)奠定了基礎(chǔ)。所以，英國(guó)哲學(xué)家密爾稱這是英國(guó)政治史上的重大改革。與此同時(shí)，英國(guó)首相委派財(cái)政部常務(wù)次官屈維廉和諾斯科特兩人調(diào)查英國(guó)任用官吏的情況。第二年，他們根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，擬成《屈維廉一諾斯科特報(bào)告書》，即《關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告》。報(bào)告提出了四項(xiàng)重要的原則性建議：
其一，將政府的行政事務(wù)工作分為智力工作和例行工作兩大類。前一類指行政領(lǐng)導(dǎo)和政治性職務(wù)，必須由大學(xué)畢業(yè)生來?yè)?dān)任。例行工作人員也要考試，但只要求具有中學(xué)文化程度。這一原則奠定了現(xiàn)行公務(wù)員結(jié)構(gòu)的雛形。
其二，凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，通過競(jìng)爭(zhēng)考試表明具有通才智力后才能被擇優(yōu)錄用。1855年，英國(guó)成立文官事務(wù)委員會(huì)，舉行統(tǒng)一考試，從各部推薦的候補(bǔ)人員中擇優(yōu)選拔。
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