論對(duì)規(guī)范性文件的司法審查
曾祥華*
      摘　要：我國(guó)在行政復(fù)議和行政訴訟中已經(jīng)積累了對(duì)規(guī)范性文件審查的經(jīng)驗(yàn)，但是，行政復(fù)議中的審查效果不是很好，審查的比例很低。行政訴訟中的審查是在缺乏法律授權(quán)的情況下進(jìn)行的。司法審查不同于行政復(fù)議，所以不能完全套用行政復(fù)議的審查模式。《行政訴訟法修正案（建議稿）》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)且無(wú)實(shí)際意義。對(duì)規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)以具體審查為主，輔以一定條件下的直接審查。審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是合法性審查輔以一定的合理性審查。法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接作出撤銷判決，同時(shí)建議相關(guān)機(jī)構(gòu)作出通告。
關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；司法審查；審查模式；審查標(biāo)準(zhǔn)；審查效力


      十八屆三中全會(huì)決定指出：“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度�！�
     《行政訴訟法修正案（草案）》第14條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查�！钡�66條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)本法第十四條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理�！�
因此，對(duì)規(guī)范性文件的司法審查即將提上日程，如果說(shuō)此前學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界對(duì)于抽象行政行為的可訴性還有爭(zhēng)論，論證的重點(diǎn)在于抽象行政行為司法審查的必要性和可行性，那么當(dāng)下的任務(wù)則是對(duì)于審查的范圍、審查的方式、審查的標(biāo)準(zhǔn)和審查的結(jié)果等問(wèn)題的探索。


      一、對(duì)規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)有基礎(chǔ)
     （一）行政復(fù)議中行政內(nèi)部審查的經(jīng)驗(yàn)
    《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！钡�26條規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。”第27條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查�！�
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“依照行政復(fù)議法第七條的規(guī)定，申請(qǐng)人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法的，可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)一并提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)；申請(qǐng)人在對(duì)具體行政行為提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)尚不知道該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的，可以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定前向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。”
    《行政復(fù)議法》實(shí)施已經(jīng)15年了，盡管一并提出對(duì)規(guī)范性文件（規(guī)定）審查申請(qǐng)的案件比例較小，但是還是積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)抽象行政行為審查的啟動(dòng)程序、審查程序等方面形成了一些成熟的做法，包括提出申請(qǐng)的時(shí)限、環(huán)節(jié)、方式，復(fù)議機(jī)關(guān)是否可以主動(dòng)審查，有權(quán)處理和無(wú)權(quán)處理程序差別，有權(quán)審查時(shí)處理的步驟、審查的內(nèi)容、審查結(jié)果的告知，無(wú)權(quán)審查時(shí)的轉(zhuǎn)送、轉(zhuǎn)送的方式、附帶的文件；對(duì)無(wú)權(quán)處理的非上級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)送方式等等。盡管行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督，行政復(fù)議的程序也與行政訴訟的程序不同，但是行政復(fù)議的經(jīng)驗(yàn)還是可以作為對(duì)規(guī)范性文件司法審查的借鑒。同時(shí)，由于規(guī)范性文件受到審查已經(jīng)是既成事實(shí)，司法審查的阻力就會(huì)減小。


      （二）法院司法審查的實(shí)踐
      根據(jù)立法法的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求。但是，事實(shí)上這項(xiàng)規(guī)定被虛置。
    《行政訴訟法》第12條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：……（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”根據(jù)該條規(guī)定，抽象行政行為被排除在司法審查的范圍之外。該法第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決�！痹摋l規(guī)定實(shí)際上隱含式地授予人民法院對(duì)規(guī)章的審查權(quán)，因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸趯徖戆讣�時(shí)，如果認(rèn)為規(guī)章與法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的，可以不適用規(guī)章，這實(shí)際上就是對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查，只不過(guò)法院不能在判決書(shū)中明確宣布規(guī)章違法無(wú)效。而關(guān)于地方規(guī)章與部門(mén)規(guī)章不一致送請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋或者裁決的規(guī)定與前述行政復(fù)議法中對(duì)規(guī)范性文件的審查極其相似，實(shí)際上也是一種不全面的審查。
      法院對(duì)于違法的規(guī)范性文件，通�；乇芷涫欠窈戏ǖ呐袛�，即不對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行認(rèn)定，而直接使用上位法規(guī)范判決，或者逐級(jí)向上請(qǐng)示，直至請(qǐng)示最高人民法院，最高人民法院在答復(fù)中判定，再由審理法院適用。最高人民法院的判定或認(rèn)定事實(shí)上也是一種司法審查。但是，也有法院采取了其他做法。一種做法是法院認(rèn)為被告依據(jù)的抽象行政行為合法的，在判決書(shū)中確認(rèn)其合法。如四川省成都市中級(jí)人民法院在徐立平訴邛崍市民政局一案行政判決中就對(duì)邛崍市人民政府的其他規(guī)范性文件——邛發(fā)（1998）91號(hào)文件進(jìn)行了審查，確認(rèn)了其合法。另一種做法更加大膽，法院認(rèn)為被告所依據(jù)的抽象行政行為違法，在判決書(shū)中作出一定的評(píng)價(jià)。例如，河南省商丘市梁園區(qū)人民法院在商丘市原實(shí)業(yè)總公司訴商丘市技術(shù)監(jiān)督局一案的（1999）商梁行初字第62號(hào)判決書(shū)中認(rèn)為被告未遵循高法優(yōu)于低法原則，屬于適用法律、法規(guī)不當(dāng)。或者法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為審查認(rèn)為違反上位法，不予適用。例如，某省電視臺(tái)因丟失印章齊全的轉(zhuǎn)賬支票，半年后被冒用，提起民事訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為原告所稱該市政府的規(guī)章與中國(guó)人民銀行關(guān)于支票使用的規(guī)定相矛盾，故不予適用。當(dāng)然，這些判決也帶來(lái)了巨大的壓力，法院會(huì)被認(rèn)為超越司法審查權(quán)，遭到地方人大或行政機(jī)關(guān)的抵制。 
     最高人民法院于2004年5月下發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）指出：“行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門(mén)為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，主要是：國(guó)務(wù)院部門(mén)以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門(mén)對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋；縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)�，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述�！痹凇都o(jì)要》出臺(tái)后，在裁判書(shū)中對(duì)其他規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)述更為普遍，并且否定性評(píng)價(jià)的比例在上升。如在胡恩林、何榜容訴重慶市南川區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)一案中，重慶市第三中級(jí)人民法院就對(duì)南川區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)作出具體行政行為依據(jù)的《重慶市農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象確認(rèn)辦法》進(jìn)行評(píng)述，認(rèn)為其違反了國(guó)家人口計(jì)生委與財(cái)政部聯(lián)合制定的《農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)方案（試行）》，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。