第一章  總  則

第一條  為規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，細化不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，方便人民群眾辦理不動產(chǎn)登記，保護權利人合法權益，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》），制定本實施細則。

 理解與適用

本條是關于本實施細則制定目的與制定依據(jù)的規(guī)定。

一、制定目的

1. 規(guī)范不動產(chǎn)登記行為

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第六條規(guī)定，國務院國土資源主管部門負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作。縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構，負責不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門的指導、監(jiān)督。據(jù)此可知，不動產(chǎn)登記屬于行政行為，規(guī)范的行政行為應當遵循“法無授權不可為”“程序合法”等行政法原則，換言之，規(guī)范的不動產(chǎn)登記行為：一是不動產(chǎn)登記機構必須依法履行法定的不動產(chǎn)登記職責，不得不作為或不充分作為，更不得濫用職權亂作為；二是嚴格按照法律、法規(guī)和規(guī)章確定的程序實施登記行為，確保登記程序齊全、完整、充分，保障登記行為的合法性、有效性和權威性。規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，是“依法行政”理念在不動產(chǎn)登記中的具體體現(xiàn)，更是“依法治國”思想在不動產(chǎn)登記中的貫徹落實。

2. 細化不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

行政法規(guī)《不動產(chǎn)登記暫行條例》只對不動產(chǎn)登記的范圍和類型、不動產(chǎn)登記的機構和人員、不動產(chǎn)登記簿、不動產(chǎn)登記的程序、登記信息平臺和查詢服務制度、不動產(chǎn)登記有關法律責任等作了原則性、框架性的規(guī)定。在不動產(chǎn)登記實務中，不動產(chǎn)登記類型的適用，申請人申請登記時應當提交的具體的登記申請材料，登記機構實施不動產(chǎn)登記時應該遵循的程序，不動產(chǎn)登記簿應當記載的各種不同的不動產(chǎn)權利或事項的內(nèi)容等，都需要不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度來明確、具體。換言之，本實施細則就是為細化、落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》的原則性、框架性的規(guī)定，滿足不動產(chǎn)登記實務的要求而制定的。

3. 方便群眾申請登記

此舉旨在推進貫徹簡政放權、減少多頭管理、實行一個窗口和一個標準對外的行政服務理念，是體現(xiàn)便民、利民，服務社會、服務經(jīng)濟發(fā)展和維護社會和諧的有效舉措，更是黨的群眾路線教育實踐活動效果在不動產(chǎn)登記中的具體體現(xiàn)。方便群眾、服務群眾、服務好群眾，也是建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的主要目的之一。

4. 保護不動產(chǎn)權利人的合法權益

《物權法》第一條規(guī)定，明確物的歸屬是該法的立法目的之一。據(jù)此可知，當事人申請不動產(chǎn)權利或有關事項登記，旨在尋求國家公權力的保護，即經(jīng)過登記簿的記載，將此權利或事項的歸屬確定下來，以達到定紛止爭的目的。但當事人申請登記的不動產(chǎn)權利或有關事項，是基于民事活動取得或設立的，登記機構應當依照法定職權判定、確認可否登記，依照法定程序實施登記，才能保障當事人記載在登記簿上的不動產(chǎn)權利或有關事項合法、真實、有效，才能為欲與登記簿上記載的權利人進行交易的人提供合法、真實、有效的信息，切實維護交易秩序、保障交易安全，從而將保護當事人的合法權益落到實處。

二、制定依據(jù)

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第三十四條規(guī)定，本條例實施細則由國務院國土資源主管部門會同有關部門制定。據(jù)此可知，本實施細則是行政法規(guī)授權作為全國不動產(chǎn)登記主管部門的國土資源部，牽頭制定的細化和具體落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》相關規(guī)定的行政規(guī)章，是全國不動產(chǎn)登記機構和登記人員實施登記行為的重要依據(jù)之一，故本實施細則的制定依據(jù)是《不動產(chǎn)登記暫行條例》。

第二條  不動產(chǎn)登記應當依照當事人的申請進行，但法律、行政法規(guī)以及本實施細則另有規(guī)定的除外。

房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當與其所依附的土地、海域一并登記，保持權利主體一致。

 理解與適用

本條是關于不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則和申請登記的房屋等建筑物、構筑物及其他定著物所有權權利主體與相應的土地使用權、海域使用權權利主體須一致的原則的規(guī)定。

一、依申請啟動登記的原則

《物權法》第十一條規(guī)定，當事人申請登記，應當根據(jù)不同登記事項提供權屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料。依《不動產(chǎn)登記暫行條例》第十四條規(guī)定，一般情形下，不動產(chǎn)登記以當事人的申請為前提。據(jù)此可知，一般情形下，不動產(chǎn)登記是依申請行政行為。依申請行政行為，是指行政主體只有在行政相對人提出申請后才能實施的行政行為。[1]因此，不動產(chǎn)登記應當依當事人的申請啟動，當事人不申請，不動產(chǎn)登記不啟動，登記機構更不能主動為當事人辦理不動產(chǎn)登記。概言之，不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則。

二、依申請啟動登記原則的例外情形

本實施細則本條第一款但書部分“但法律、行政法規(guī)以及本實施細則另有規(guī)定的除外”指不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則的例外情形，即：一是指登記機構按照國家有權機關的囑托辦理登記，即囑托登記。所謂囑托登記，是指不動產(chǎn)登記機構按照有權的國家機關的囑托在登記簿上記載相關內(nèi)容的不動產(chǎn)登記類型。如《民事訴訟法》第二百五十一條規(guī)定，在執(zhí)行中，需要辦理有關財產(chǎn)權證照轉移手續(xù)的，人民法院可以向有關單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，有關單位必須辦理。據(jù)此可知，人民法院在執(zhí)行案件中發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求登記機構辦理轉移登記、查封登記等不動產(chǎn)登記的，登記機構必須辦理。此外，行政復議機關的行政復議決定、稅務機關因以不動產(chǎn)抵稅的原因等要求協(xié)助辦理相關登記的文書，也是囑托啟動登記的有效材料。二是指登記機構按照法律、法規(guī)和規(guī)章的授權，自行啟動的不動產(chǎn)登記，即徑為登記。所謂徑為登記，是指登記機構無須當事人的申請，基于法律、法規(guī)、規(guī)章或政策授予的職權主動辦理的登記。徑為登記又稱為依職權登記。如本實施細則第八十一條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤，應當通知當事人在30個工作日內(nèi)辦理更正登記。當事人逾期不辦理的，不動產(chǎn)登記機構應當在公告后，依法予以更正。

三、申請登記的房屋等建筑物、構筑物和其他定著物所有權權利主體與相應的土地使用權、海域使用權權利主體須一致的原則

不動產(chǎn)，是指依自然性質(zhì)或者法律的規(guī)定不可移動的物，包括土地、土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。[2]《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條第二款規(guī)定，不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。從法理闡述和行政法規(guī)的規(guī)定可知，不動產(chǎn)主要包括土地、海域以及房屋、林木等定著物。換言之，《不動產(chǎn)登記暫行條例》將土地、海域、房屋、林木的登記確定為整個不動產(chǎn)登記的基礎和重點，但地上、海域范圍內(nèi)的構筑物、用海設施等其他定著物也屬于不動產(chǎn)登記的對象。

《物權法》第一百四十七條規(guī)定，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內(nèi)的建設用地使用權一并處分。該法第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。據(jù)此可知，《物權法》的這些規(guī)定確立了建筑物、構筑物所有權權利主體與其占用范圍內(nèi)的建設用地使用權權利主體一致的原則。

《森林法》第三條第二款規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權或者使用權。據(jù)此可知，縣級以上人民政府對“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地”確認其依法享有所有權；對“個人所有的林木和使用的林地”則確認其依法享有林木所有權和相應的林地使用權。換言之，《森林法》的規(guī)定確立了地上林木所有權權利主體與相應的林地使用權權利主體一致的原則。

《海域使用權管理法》第三十九條第二款規(guī)定，海域使用權終止后，原海域使用權人應當拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。據(jù)此可知，海域使用權終止后，海域使用權人應當拆除自己建造并享有所有權的用海設施和構筑物。筆者據(jù)此認為，《海域使用權管理法》的規(guī)定也確立了在海域使用權有效期內(nèi)，建造在海域范圍內(nèi)的用海設施和構筑物所有權權利主體與該海域使用權權利主體一致的原則。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二十二條第（一）項規(guī)定，申請登記的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的屬于不予登記的情形。據(jù)此可知，在不動產(chǎn)登記實務中，如果申請登記的內(nèi)容屬于地上、海域范圍內(nèi)的建筑物、構筑物和其他定著，其所有權權利主體與相應的土地使用權、海域使用權權利主體不一致的，則違反前述《物權法》《森林法》《海域使用權管理法》等相關法律規(guī)定，登記機構應當作不予登記處理。因此，不動產(chǎn)登記必須遵循地上、海域范圍內(nèi)的建筑物、構筑物和其他定著物所有權權利主體與相應的土地使用權、海域使用權權利主體須一致的原則。

第三條  不動產(chǎn)登記機構依照《條例》第七條第二款的規(guī)定，協(xié)商辦理或者接受指定辦理跨縣級行政區(qū)域不動產(chǎn)登記的，應當在登記完畢后將不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)權利人以及不動產(chǎn)坐落、界址、面積、用途、權利類型等登記結果告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構。

 理解與適用

本條是關于建立與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突時的解決機制的規(guī)定。

《物權法》第十條第一款規(guī)定，不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構辦理。質(zhì)言之，《物權法》的規(guī)定，確立了不動產(chǎn)登記屬地管理原則。筆者據(jù)此認為，與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突，主要是指跨兩個以上的登記管轄區(qū)域的一處不動產(chǎn)，如果分別向有管轄權的登記機構申請登記時，則導致該不動產(chǎn)登記客體的人為分割而不滿足登記基本單元要求的情形。

一、《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條第二款規(guī)定，跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構分別辦理。不能分別辦理的，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構協(xié)商辦理；協(xié)商不成的，由共同的上一級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門指定辦理。據(jù)此可知，此規(guī)定有三層意思，一是跨登記管轄區(qū)域的不動產(chǎn)登記，原則上仍然應當遵循屬地管理原則，否則，所跨區(qū)域內(nèi)的任何登記機構均無管轄權；二是與屬地管理原則發(fā)生沖突時，由均有管轄權的登記機構協(xié)商決定登記實施主體；三是與屬地管理原則發(fā)生沖突時，均有管轄權的登記機構協(xié)商后不能決定登記實施主體的，由其共同的上級不動產(chǎn)登記主管部門指定確認其中的一個登記機構作為登記實施主體。筆者認為，此規(guī)定雖然能解決不動產(chǎn)登記實務中跨區(qū)域不動產(chǎn)的登記問題，但不方便群眾申請登記，也不利于登記機構順暢開展登記業(yè)務，致使登記效率、效能不高。

二、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第一次征求意見稿）》第八條規(guī)定，“跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)，申請人可以向不動產(chǎn)所跨的縣級行政區(qū)域的任一不動產(chǎn)登記機構提出登記申請，并說明不動產(chǎn)在其他行政區(qū)域的有關事項；不動產(chǎn)登記機構受理后，應當將登記申請事項分送不動產(chǎn)所跨的其他縣級行政區(qū)域內(nèi)的不動產(chǎn)登記機構。” 此條文是對日本、我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記法中的相關規(guī)定的吸收與創(chuàng)新，如《日本不動產(chǎn)登記法》第八條第二款規(guī)定，不動產(chǎn)跨數(shù)個登記所的管轄區(qū)域時，依法務省令所定，由法務大臣、法務局長或地方法務局長指定管轄登記所。“臺灣地區(qū)土地登記規(guī)則”第三條規(guī)定，建筑物跨越兩個以上登記機關轄區(qū)的，由該建筑物門牌所屬的登記機關辦理登記�！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細則（第一次征求意見稿）》此條規(guī)定也是對《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條第二款規(guī)定的具體落實和補充完善，是一個亮點。按此規(guī)定，當事人可以依自己的意思表示，本著方便、快捷的原則在有管轄權的登記機構中擇其一申請登記，真正踐行了“方便群眾申請登記”的《不動產(chǎn)登記暫行條例》的制定目的，也有利于登記機構順暢開展登記業(yè)務。之后，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第二次征求意見稿）》第五條規(guī)定：“依照《條例》第七條第二款的規(guī)定，接受指定辦理跨縣級行政區(qū)域不動產(chǎn)登記的登記機構，在登記完畢后應當將不動產(chǎn)登記簿記載的有關事項告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構。”筆者認為，此修改條文雖然忠實地貫徹落實了《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定的精神，但沒有對該第七條規(guī)定本身不完善的內(nèi)容予以完善，也沒有對不合理的內(nèi)容予以修正，換言之，沒有起到補充、完善《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定的作用。本實施細則的本條規(guī)定，雖然對《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第二次征求意見稿）》第五條的規(guī)定作了完善和具體，但仍然沒有對《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定本身不完善的內(nèi)容予以完善，沒有對不合理的內(nèi)容予以修正。在不動產(chǎn)登記實務中，不能落實“方便群眾申請登記”的《不動產(chǎn)登記暫行條例》的制定目的，也不利于登記機構順暢開展登記業(yè)務，是登記效率、效能不高的制度原因。筆者呼吁，相關部門在《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》修訂或制定新的不動產(chǎn)登記法規(guī)、規(guī)章時予以關注。

三、在不動產(chǎn)登記實務中，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，聯(lián)合建立跨行政區(qū)域的工業(yè)集中區(qū)，使得一幢廠房、倉庫等房屋、構筑物建在跨不同行政區(qū)域的土地上的情形已有出現(xiàn)，以往因受制于屬地登記原則和“法無授權不可為”而使登記無法進行，有了本實施細則的本條規(guī)定，此類問題迎刃而解。

四、承辦不動產(chǎn)登記的登記機構，應當在登記完畢后，通過安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡或紙質(zhì)材料將不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)權利人以及該不動產(chǎn)的坐落、界址、面積、用途、權利類型等登記結果告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構，使其他不動產(chǎn)登記機構知曉該處不動產(chǎn)已經(jīng)申請登記，警示其不得再為該不動產(chǎn)辦理相關登記，否則會出現(xiàn)一處不動產(chǎn)重復登記而承載兩個不相容的權利或事項的狀況，有悖“一物一權”的物權法原則，故此情形應當予以規(guī)制。

五、筆者認為，跨兩個以上的登記管轄區(qū)域的不動產(chǎn)，首次登記完成后，在此基礎上產(chǎn)生的變更登記、轉移登記、注銷登記、查封登記等后續(xù)的登記，也應當由實施首次登記的登記機構完成，以保持登記簿記載信息的連續(xù)、完整，也為了使相關登記材料集中、統(tǒng)一保管，方便利用。

第四條  國務院確定的重點國有林區(qū)的森林、林木和林地，由國土資源部受理并會同有關部門辦理，依法向權利人核發(fā)不動產(chǎn)權屬證書。

國務院批準的項目用海、用島的登記，由國土資源部受理，依法向權利人核發(fā)不動產(chǎn)權屬證書。

中央國家機關使用的國有土地等不動產(chǎn)登記，依照國土資源部《在京中央國家機關用地土地登記辦法》等規(guī)定辦理。

 理解與適用

本條是突破不動產(chǎn)登記屬地管理原則的規(guī)定。

筆者認為，國務院確定的重點國有林區(qū)的森林、林木和林地，以及國務院批準的項目用海、用島等，這些不動產(chǎn)的登記，也應當遵守《物權法》第十條第一款規(guī)定確立的不動產(chǎn)登記屬地管理原則，即一般情形下，由該不動產(chǎn)所在地登記機構辦理登記。若這些不動產(chǎn)跨登記管轄區(qū)域時，則與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突，應當適用《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條和本實施細則第三條規(guī)定的解決沖突的規(guī)定，即當事人向有管理權的登記機構間協(xié)商確定的實施登記的登記機構申請登記，或向上級不動產(chǎn)登記主管部門指定的實施登記的登記機構申請登記，實施該不動產(chǎn)登記的登記機構完成登記后，應當將登記申請事項的登記結果分送不動產(chǎn)所跨區(qū)域內(nèi)的其他不動產(chǎn)登記機構，以規(guī)避一處不動產(chǎn)重復登記的不利后果發(fā)生。因此，本實施細則的本條規(guī)定違反《物權法》第十條第一款規(guī)定，筆者不支持。但是，法律或新的規(guī)章沒有對此另行作出規(guī)定前，各級登記機構仍然應當認真遵守此規(guī)定。

[1] 王連昌、馬懷德等：《行政法學》，中國政法大學出版社2002年版，第110頁。

[2] 梁慧星：《中國民法典草案建議稿附理由·總則篇》，法律出版社2004年版，第125頁。