前　　言 早在2013年出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系�！边@是一件涉及數(shù)十億參保人次的惠民工程。它將促使社會保險管理模式從“約束型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型升級，幫助社會保險對象解決社會保險問題、理順社會保險關(guān)系，使參保人的各種合法權(quán)益得到最大限度的保護和實現(xiàn)，維護良好的社會秩序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的目標(biāo)。 社會保障管理體制的優(yōu)劣與經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量密切關(guān)聯(lián)，理順管理體制，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)，是中共十八大以來黨和政府的殷切期望，也是百姓的共同期待。本書遵從“寓服務(wù)于管理，管理就是服務(wù)”的思想理念，對社會保險管理領(lǐng)域的財務(wù)經(jīng)辦管理、統(tǒng)計經(jīng)辦管理、基金經(jīng)辦管理、養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理、醫(yī)療保險經(jīng)辦管理、工傷保險經(jīng)辦管理、失業(yè)保險經(jīng)辦管理、農(nóng)民工社會保險經(jīng)辦管理、信息與檔案管理等進行了較為系統(tǒng)的闡述，對所涉及的經(jīng)辦服務(wù)流程、經(jīng)辦改革、經(jīng)辦績效等，以事實為依據(jù)作了較全面的探討。 在社會保障改革的大背景下，社會保險經(jīng)辦管理過程中，融入了以人為本的人性化管理理念，引入了效能與績效管理、成本管理與控制、風(fēng)險管理等各種相關(guān)元素，在管理體制與管理機制的變革中做文章，樹立寓服務(wù)于管理的現(xiàn)代理念，引入大數(shù)據(jù)、大網(wǎng)絡(luò)、大平臺技術(shù)，以及以系統(tǒng)控制為基礎(chǔ)理論的頂層設(shè)計思維，進一步促使社會保險領(lǐng)域改革的全面進步。近年來各地出現(xiàn)的“窗口全程服務(wù)”“一站式辦理”“一條龍服務(wù)”“現(xiàn)場辦公”“流程優(yōu)化”等方便群眾辦事的管理方式深入人心；采用現(xiàn)代服務(wù)理念、精細服務(wù)的思維、服務(wù)管理的方法來實現(xiàn)有效的社會保險管理， 理順錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系，方便了人民群眾，逐步化解了社會變革中的各種新舊矛盾，使社會保險改革更為健康有序地發(fā)展。由于社會保險覆蓋率的快速提升，2016年11月國際社會保障協(xié)會第三十二屆全球大會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。這一獎項對中國不斷提高社會保障覆蓋面的努力給予了充分肯定。 社會保險經(jīng)辦管理包括行政管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)兩大主體系統(tǒng)，要求建立一定的組織機構(gòu)，配備具有一定素質(zhì)的工作人員，是對社會保險事業(yè)進行的決策、計劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)節(jié)等活動，以及對社會保險基金進行籌集、管理、運營和保障待遇的給付等活動進行統(tǒng)籌管理。社會保險經(jīng)辦管理涉及政策執(zhí)行力的問題，需要實現(xiàn)經(jīng)辦資源的有機整合，設(shè)計和制訂合理的社會保險規(guī)劃來指導(dǎo)社會保險工作的長期發(fā)展，在實踐中不斷完善社會保險制度。 目前各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)形成了按五大險種分設(shè)、分散管理的經(jīng)辦管理模式，尚存在經(jīng)辦資源不集中、信息采集擴散、數(shù)據(jù)集中度低、行政管理成本居高不下、經(jīng)辦能力進步緩慢、經(jīng)辦效率上不去、群眾抱怨情緒明顯等問題，致使社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)辦管理能力長期得不到質(zhì)的提高，政府公信力下降，窗口服務(wù)與信息化服務(wù)無法滿足群眾多層次、個性化的辦事需求，與“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的服務(wù)目標(biāo)還有較大的差距。 我們更應(yīng)看到，社會保險管理體制與機制至今并未完全理順，社會保險政策執(zhí)行力較低，公共服務(wù)的非滿意度仍舊偏高，各種負(fù)面情緒有待化解，各種消極言論等社會保險輿情有待正確引導(dǎo)，社會公共危機也在不斷侵襲社會保險制度，社會保險制度本身設(shè)計的非公平性、非公正性也在不斷產(chǎn)生新的社會矛盾，把社會保險服務(wù)推向前臺只是治標(biāo)而不是治本，標(biāo)本兼治才是正道。社會保險改革充滿各種變數(shù)，老齡化態(tài)勢加速、經(jīng)濟下行難以逆轉(zhuǎn)、就業(yè)風(fēng)險加劇、國際貿(mào)易保護主義抬頭等消極被動因素左右了社會保險改革的進程，政策執(zhí)行難度加大，風(fēng)險升級。我們需要社會理性，更需要社會智慧，加速社會保險領(lǐng)域的政策研判與政策治理，完善社會規(guī)制，優(yōu)化技術(shù)管理與精細服務(wù)，加速體制與機制創(chuàng)新，傾聽民眾的呼聲，獲取民眾的理解與支持，社會保險才能更加健康地向前發(fā)展。 黨的十九大報告提出：“建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺�！睆膹V義的流程角度看，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)是一個流程再造的過程，可以借助業(yè)務(wù)流程再造（Business Process Reengineering，BPR）理論來推動。業(yè)務(wù)流程再造理論是20世紀(jì)90年代以來最重要的企業(yè)管理理論的創(chuàng)新，并與政府改造的需要相結(jié)合產(chǎn)生了政府流程再造/改進（Government Process Reengineering/Improvements，GPR/GPI）理論，推動了社會保險辦管理業(yè)務(wù)的自動化、電子化與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。提高組織績效，需要充分利用信息技術(shù)從根本上重新設(shè)計現(xiàn)有社會保險業(yè)務(wù)流程，而不是簡單地進行組織精簡和舊有流程的自動化。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)要求在業(yè)務(wù)流程再造理論的指導(dǎo)下，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的戰(zhàn)略流程、業(yè)務(wù)流程、組織流程進行改造以適應(yīng)社會保險公共服務(wù)的個性化需求。 本書認(rèn)為，現(xiàn)行社會保險經(jīng)辦管理體系還跟不上時代發(fā)展的步伐，一方面大數(shù)據(jù)信息化建設(shè)已經(jīng)成為社會保險事業(yè)和經(jīng)辦體系運行的推力;另一方面社會保險系統(tǒng)發(fā)展的瓶頸是大數(shù)據(jù)信息化技術(shù)的不足，尤其是涉及不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會保險基金轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出問題，利益糾葛與博弈成為全國社會保險數(shù)據(jù)大流通的改革瓶頸，“社保漫游”現(xiàn)象仍非常嚴(yán)重。整體而言，社會保障管理體制不順一定程度上制約了經(jīng)辦管理體系建設(shè)，政策執(zhí)行力不到位造成了經(jīng)辦服務(wù)的某些粗放型特征，由于中國人口的大面積流動，社會保障覆蓋面的大幅度提升，各地人力資源和社會保障部門還存在著經(jīng)辦管理體制不順、經(jīng)辦隊伍負(fù)擔(dān)過重、經(jīng)費投入不足等問題。要做好涉及大眾利益的民生工程和為數(shù)眾多的社會公共服務(wù)，中國社會經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)、執(zhí)行力建設(shè)必須邁上新臺階�！坝胸�(zé)無權(quán)、有事無人、有人無錢”的供給制問題需要迅速加以治理，對來自內(nèi)部和外部的違法違規(guī)行為缺乏行政依據(jù)和處罰權(quán)利的現(xiàn)象應(yīng)有所改觀。 本書發(fā)現(xiàn)，社會保障管理體制變遷是一個循序漸進的過程，中共十八大以來，社會保障重大改革事項包括打破養(yǎng)老保險雙軌制、行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、取消藥品加成的陽光藥價改革、公益醫(yī)院改革，生育保險并入醫(yī)療保險等正在推進。這些改革牽動著中國經(jīng)濟與社會的方方面面，打破常有的利益格局與傳統(tǒng)定勢，還需要做好以下工作。 （1）學(xué)界關(guān)于個人賬戶規(guī)模不宜擴大甚至要縮小的說法并非抑制收入分配差距擴大的關(guān)鍵問題，而是要堅持“收入工資化，工資貨幣化”改革，謹(jǐn)防不合理的工資制度帶入養(yǎng)老保險制度，使“多繳多得制”名副其實；養(yǎng)老保險制度自身應(yīng)該具備縮小貧富差距的功能，但出于“多繳多得”的戰(zhàn)略考慮，政府放棄了“高收入階層低替代率、低收入階層高替代率”這一原則，縮小養(yǎng)老保險收入差距有必要從在職職工的工資制度入手。 （2）在每年一次的養(yǎng)老保險待遇調(diào)整改革中，要堅持“大加法與小加法”改革，否則雙軌制很難被打破。城鄉(xiāng)居民參保普遍選擇低檔次投保，與未來的養(yǎng)老保險待遇很難真正掛鉤，多軌制的社會語境會引發(fā)更多的社會情緒的分裂，固化的利益結(jié)構(gòu)迫使財政補貼背上沉重的包袱。 （3）行政事業(yè)單位職業(yè)年金的強制性推行與企業(yè)年金的“富人俱樂部”現(xiàn)象相比，有很大的體制優(yōu)勢，勢必加大普通企業(yè)職工的心態(tài)失衡問題。 （4）第一代農(nóng)民工絕大多數(shù)因退保、繳費年限被清零無法累計達到15年而無法獲得城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老問題令人擔(dān)憂。以農(nóng)民工個人花名冊上繳納的統(tǒng)籌賬戶基金和以城鎮(zhèn)職工花名冊上繳納的統(tǒng)籌賬戶基金是一樣的，理應(yīng)是他們的共同財產(chǎn)權(quán)（統(tǒng)籌賬戶在計發(fā)公式中在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上有所體現(xiàn)），絕大多數(shù)農(nóng)民工不能享有統(tǒng)籌基金，這是不公平的。 （5）“三醫(yī)聯(lián)動”改革是大事件，取消多個15%的藥品中介加成環(huán)節(jié)，提高醫(yī)療服務(wù)價格，關(guān)鍵是看患者的負(fù)擔(dān)最后有沒有減輕，如果醫(yī)院大比例虧損、醫(yī)務(wù)人員收入下降、財政支持不足，“三醫(yī)聯(lián)動”改革不能算得上是成功的，也難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 （6）發(fā)達省區(qū)市有大量的滾存積累養(yǎng)老基金，與大量的不發(fā)達省區(qū)市的農(nóng)村勞動力進入這些省區(qū)市依法繳交養(yǎng)老保險費有關(guān)，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要建立全國合理的調(diào)劑基金，發(fā)達省份多貢獻、欠發(fā)達地區(qū)多受益，構(gòu)筑公平安全的養(yǎng)老金發(fā)放機制。 社會保險經(jīng)辦管理依法行政的內(nèi)涵：一是政府自身要建立防止濫用權(quán)力的自律機制，防止越權(quán)與侵權(quán)行為，防止由社會保險政策執(zhí)行不力引發(fā)的社會震蕩；二是為依法行政提供可靠的法律保障，使行政權(quán)力更具權(quán)威性，增強約束力與執(zhí)行力，尤其在努力擴大社會保險的繳費能力、科學(xué)處置勞動糾紛與勞資關(guān)系、加強勞動行政監(jiān)察、強化對農(nóng)民工的社會保護機制以保護農(nóng)民工權(quán)益、完善社會保險稅費改革等方面，要加大改革力度；三是在行政立法、行政執(zhí)法、行政程序、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政訴訟、行政處罰、行政調(diào)解與行政仲裁等各個環(huán)節(jié)建立社會保險依法行政的系統(tǒng)工程，使社會保險經(jīng)辦管理依法行政成為經(jīng)辦管理與服務(wù)過程中的社會常態(tài)。 中國社會保險經(jīng)辦管理要具體規(guī)定中央、地方、部門與企業(yè)各自的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系，管理體制的核心是管理機構(gòu)的設(shè)置、管理機構(gòu)職權(quán)的配置，以及各機構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)及相互融通，管理機構(gòu)的強弱直接影響管理效率和效能的提升與穩(wěn)定。 社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是服務(wù)型政府的重要組成部分，其執(zhí)行能力的強弱關(guān)系社會的穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)辦機構(gòu)要為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年金融、智慧居家養(yǎng)老服務(wù)等提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時經(jīng)辦機構(gòu)自身的經(jīng)辦預(yù)算、經(jīng)辦績效、內(nèi)控管理、社保公共服務(wù)外包等，與目前社會保險管理體制改革存在較大的契合度。政府參與社會保險事務(wù)行政管理的重要職能之一就是不斷提高經(jīng)辦服務(wù)水平，在引入社會保險管理競爭機制、改善公眾服務(wù)方面融入科技手段。政府要在更高的決策層次上統(tǒng)籌考慮，立法授權(quán)，通過外包、購買等最佳方式為公民提供社會保險服務(wù)。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為國家社會保障義務(wù)的受托人，依法享有建立合作伙伴、項目外包和購買服務(wù)的再委托權(quán)。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)或稅務(wù)部門在業(yè)務(wù)流程上應(yīng)當(dāng)面向公民和企業(yè)提供“一票征收”和“一站式服務(wù)”，確定機構(gòu)內(nèi)部的職權(quán)、流程、管理制度和資源配置，使服務(wù)與業(yè)務(wù)分治相融，形成以服務(wù)帶動業(yè)務(wù)，提升服務(wù)水平的管控機制，實現(xiàn)服務(wù)對象滿意度最大化。 社會保險經(jīng)辦管理工作是利國利民的事業(yè)，其工作質(zhì)量的好壞，會對參保人造成較大的社會影響。本書一方面對社會保障管理體制的變遷進行了追蹤研究;另一方面討論了在體制變遷背景下的社會保險經(jīng)辦管理工作質(zhì)量的推進，以服務(wù)對象滿意程度最大化為目標(biāo)，盡力實施經(jīng)辦管理的政策矩陣建設(shè)、協(xié)同管理與大數(shù)據(jù)背景下的人性化管理，進一步融入經(jīng)辦管理工作中的績效管理，加強成本管理與內(nèi)部控制，促進經(jīng)辦工作中的風(fēng)險管理建設(shè)，大力提升經(jīng)辦服務(wù)品質(zhì)。本研究如果在這方面真正有所建樹并形成決策建議，將進一步樹立政府的良好形象，提升政府的公信力，研究效益將通過經(jīng)辦管理工作的改進與服務(wù)觀念的提升潛在地表現(xiàn)出來。 《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出：“實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋。堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任。適當(dāng)降低社會保險費率。完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴大覆蓋面。實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機制。推出稅收遞延型養(yǎng)老保險。更好發(fā)揮失業(yè)、工傷保險作用，增強費率確定的靈活性，優(yōu)化調(diào)整適用范圍。建立更加便捷的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機制。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，拓寬社會保險基金投資渠道，加強風(fēng)險管理，提高投資回報率。大幅提升靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體參加社會保險比例。加強公共服務(wù)設(shè)施和信息化平臺建設(shè)，實施社會保障卡工程，持卡人口覆蓋率達到90%。”要完成《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》社會保險改革的目標(biāo)，任務(wù)重、時間緊、困難大，需要更多的政治智慧、更精準(zhǔn)的政策措施、更廣泛的民眾參與、更優(yōu)質(zhì)的經(jīng)辦服務(wù)、更現(xiàn)代的科技創(chuàng)新。 在本書的寫作過程中，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院副教授陳玉梅和廣州市勞動保障信息中心合作組織的“社會保險經(jīng)辦管理與經(jīng)辦服務(wù)滿意度調(diào)查”課題組，為本書的研究提供了有價值的資料。陳玉梅副教授參與了本書第一章和第五章內(nèi)容的撰寫，暨南大學(xué)生命科學(xué)技術(shù)學(xué)院副研究員林濤和廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授王偉參與了本書第九章部分內(nèi)容的撰寫工作，在此一并致以衷心的謝意！ 本書的出版得到暨南大學(xué)公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院的資助，在此表示感謝！ 本書的實踐性較強，作者缺少一定的實踐經(jīng)驗，加之研究時間、研究水平有限，一些問題難免掛一漏萬，存在不足與疏漏之處，敬請讀者批評指正。 林毓銘 2019年6月1日